税收政策创新管理
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内容提要:税收政策是政府指导和诱导资源配置的一项重要经济政策，它在促进经济结构调整过程中发挥着重要的作用。我国目前的税收政策在许多方面还不能完全适应经济结构调整的要求，因此，必须通过对我国现行税收政策的改进和创新来推动经济结构的调整和优化：税收政策主体应按市场经济的要求制订和实施税收政策；弱化税收收入目标，保证税收调控目标（特别是促进经济结构调整的税收政策目标）的实现；改革不利于经济结构调整和优化机制形成的税收政策及政策手段；推行以产业导向为主，区域导向为辅的复式税收优惠政策等。
[关键词]经济结构；税收政策；税收优惠
[中图分类号]F810.422[文献标识码]A[文章编号]1004-9339（2003）02-0041-05
一、税收政策在经济结构调整中的作用
我国经济结构调整的基本目标是通过深化改革，培育市场体系和市场主体，完善市场调节机制，形成经济结构自我调整、自我转换的机制。但是，在经济结构调整过程中，政府的作用不可或缺。税收政策是政府指导和诱导资源配置的重要经济政策之一，在促进经济结构调整过程中，税收政策的作用具体表现在以下方面。
第一，税收政策要保证市场机制对经济结构调整基础性作用的发挥。税收政策最基础的作用始终是作为生产要素自由流动的外部制度条件，对纳税人来说应尽量减少除税额和奉行成本之外的税收成本，对征税人（政府和税务机关）来说应尽量减少税收的征收成本。此外，税收政策还应在纠正“市场失灵”方面发挥应有的作用。
第二，采取鼓励性的税收政策，通过经济利益诱导生产要素的配置，实现经济结构向预定目标调整。鼓励性税收政策的作用主要体现在以下方面：（1）鼓励研究与开发，发展高新技术产业，以信息化改造传统产业。（2）鼓励企业兼并联合、资产重组，鼓励企业集团化和扶持中小企业发展，提高企业国际竞争力。（3）鼓励投资于落后地区，发挥中西部地区的比较优势，实现区域经济协调发展。（4）建立健全社会保障体系，以税收为城镇建设筹集资金，实施城镇化战略，实现工业化和城镇化的良性互动。
第三，采取限制性税收政策，抑制某些经济行为，辅助经济结构调整，实现社会福利最大化。比如：限制高能耗、高污染产业的发展，限制某些与我国目前人均收入水平存在差距的高档娱乐消费行为等。
总之，税收政策的作用在于通过中性的税收政策促进生产要素的自由流动，为经济主体的市场选择创造公平的制度环境，通过鼓励性和限制性的税收政策促进经济结构的主动调整。
二、当前我国税收政策不适应经济结构调整的表现
（一）当前税收政策不利于经济结构自我调整、自我转换机制的形成
1.1994年税制改革时面对的宏观经济形势是通货膨胀，表现为投资过热，因此税制改革侧重于用重税抑制投资，调控宏观经济。为了达到此项目的，国家对增值税的税基和征税范围作了一定的限制。从税基角度看，我国的增值税是生产型增值税，其结果是资本有机构成高的企业增值税税收负担一直较重，这导致各行业增值税税负不平等，扭曲了资源配置，使资源过多地流向资本有机构成低的行业。从征收范围角度看，我国对在本国境内销售、进口货物，提供加工、修理、修配劳务征收增值税，而对在本国境内提供增值税征收范围以外的劳务、转让无形资产和销售不动产征收营业税。由于大部分的劳务被排除在增值税征收范围之外，增值税链条不完整，其“中性”作用并没有发挥出来。随着信息时代的到来，无形资产和劳务在公司经营中的作用越来越重要，公司要消耗大量的劳务，但对劳务征收的营业税并不能作为劳务使用者的进项税额来抵扣。知识密集型或技术密集型企业会因为增值税不广泛的征收范围而承担较重的税负。可见，我国当前的税制不利于产业重心向资本密集型或技术密集产业转移，这不利于产业结构的优化。
我国税制抑制投资的另一措施是通过企业所得税实施的，即通过限制可扣除性的费用来高估应税利润，以减少企业税后利润抑制投资。费用不能在应税所得中扣除，致使税后利润不能完全体现企业的经营成果，企业要达到预定盈利目标所付出的成本因为企业所得税的存在而加大，这可能会使企业改变经营方向。例如，计税工资制较低的标准工资扣除不鼓励企业引进高素质人才，实现向技术密集型企业的转变。
2.地方市场分割的存在使要素难以在全国范围内自由流动，不利于确定地区比较优势，更不利于实现规模经济和培育企业的市场意识和竞争能力。而地方市场分割的重要根源则是分税制的不合理性。另外中央和地方划分财权的标准不是按事权财权一一对应原则来确定的，再加上当前政治体制的某些不合理环节，使得地方政府片面追求短期的地方利益，推行地方保护主义，人为地造成地方市场分割。此问题的存在阻碍了经济结构自我调整、自我转换机制的形成。
（二）税收政策缺少对产业组织结构调整的支持
1.缺乏实现企业集团化的税收政策。除了源于分税制不合理的地方市场分割使要素不能实现跨地区、跨行业、跨部门自由流动，阻碍资产重组外，另一个不利于企业集团化的因素是缺乏完善的社会保障制度。没有完善的社会保障制度使劳动力流动风险难以化解，劳动力倾向于滞留于原来的企业，企业为解决冗员问题困难重重。社会保障资金以收费形式而不是以税收形式征集，权威性、强制性不足，拖欠现象严重，社会保障体系建设得不到及时充足的资金支持。
2.缺乏支持小企业发展的税收政策。小企业在科技创新、吸纳劳动力等方面发挥着巨大的作用。小企业的特点和作用决定了政府应采用一定的金融、财政（包括税收）等政策扶持其发展。但我国目前却没有支持小企业发展的专门税收政策。现行税法规定：对于年应纳税所得额在3万元（含3万元）以下的企业，减按18%的税率征收企业所得税；对于年应纳税所得额在3万元以上10万元以下（含10万元）的企业，减按27%的税率征税。此规定的对象并非是全部小企业而只是盈利少的企业，这会诱使企业避税。这种以应纳税所得额，而非企业规模为标准判定适用税率的做法，不利于小企业的发展。营业税优惠也存在同样的问题。
（三）中观税负结构与经济结构的调整方向不符
理论上讲，要快速发展第三产业应有较优惠的轻税政策相配合。可是我国目前三个产业的实际税负率分布并不符合这一理论。如表1所示，1996年第三产业税收负担率大大高于第一产业，也高于第二产业。
同时，第三产业的税收负担逐年上升，而第二产业则逐年下降。从税负方面来说，相对其它产业，对第三产业的重税政策，与大力发展第三产业的宏观经济政策是矛盾的。
表2中列出的部分产业的“两税”税收负担率中，基础产业较高，而轻工业和商业则低的多。主要行业中与产业政策意图相左的税负分布状况反映出税收政策未能及时根据产业政策进行调整，形成一定程度的偏离。
（四）税收优惠政策手段单一，产业导向薄弱，对技术改造和科技创新的激励作用不足
税收优惠可分为税率式优惠和税基式优惠。税率式优惠以降低税率的形式存在（免税可视为零税率的税率式优惠），而税基式优惠内容较多，主要包括加速折旧、税前列支（扣除）、投资抵免等方式。我国税收优惠（1）的主要形式是税率式优惠，税基式优惠较少且力度不够。
税收优惠政策的目标不明确，产业导向作用差。主要表现为：（1）以区域作为界定税收优惠对象的依据，急需税收政策扶持的西部地区并没有得到足够的税收优惠。（2）以资金来源作为划分税收优惠对象的依据，使内、外资企业面对不同的企业所得税待遇。（3）以所有制作为划分税收优惠对象的依据。由于企业享受的税收优惠政策受到多重条件的限制，企业资源难以按照产业导向进行配置，产业结构难以向预定方向调整。
科技创新是产业结构调整的核心内容。税收优惠政策对科技创新应发挥一种基础性的激励作用，但现实中税收优惠政策只起到了“锦上添花”的作用，一是税收优惠政策的重点是对科技创新成果的奖励，而非对科学研究和中试过程的支持，同时对转化阶段的支持也不够；二是税收优惠政策偏重于新建高科技企业，而忽略了传统企业的技术改造与创新，使高技术和高科技产业的发展成为空中楼阁。
（五）税收收入目标与税收政策的经济结构调整目标之间存在矛盾
我国税收收入中采用比例税率的流转税占绝对比重，说明税制的累进性不太强。按理论分析，税收收入对GDP的弹性系数应大致维持在1左右。但是通过实证考察我国历年来GDP与税收收入的资料（见表4），可以看到与以上理论分析相悖的结论：1994～1996年间，经济增长速度很快，但弹性系数却一直低于1；1997～2000年间，经济增长速度放慢，弹性系数却快速拉升至2左右，1999年甚至达到了3.37.
这种现象出现的重要原因之一是指令性税收计划的存在。指令性税收计划的弊端在于：一是税收计划的编制存在问题。我国的税收计划编制和分配一直采用“基数×系数+特殊因素”的方法，税收计划任务逐年加码。二是税收计划过于刚性，灵活性差。在我国，税收收入是各级政府执政业绩的主要考核指标，允许财政超支但不允许短收，并且更为严重的是税收计划在执行的过程中还存在层层追加任务的情况，这使得税务部门疲于应付收入任务，而执行税法、落实经济调控的职能难以贯彻。在不发生税制调整的情况下，完成任务的地方就可以“藏富于纳税人”，不能做到应收尽收，完不成任务的地方便会发生“寅吃卯粮”、征“过头税”的现象。
指令性税收计划歪曲了税法利用税收促进产业结构调整的意图。税收脱离经济状况的独立发展，篡改了市场形成和税法修正过的税后受益的部门分布状态。更进一步，由于指令性税收计划的存在，各地区形成了不均衡的中观税负分布。地区间税负水平的不统一引起资源低效率流动，容易导致地区分割，不利于全国统一大市场的形成。受此影响，市场经济中产业结构自行调整、自行转换机制也难以成熟。
三、促进经济结构调整的税收政策的改革与创新
（一）税收政策主体应按市场经济的要求制订和实施税收政策
税收政策是通过税法表现出来的，为了保证税收政策的合理化，首先，应改进立法授权制度。全国人民代表大会应在一个确定的时间内对授权行政机关制定的行政法规、地方性法规等进行评价，对达到要求的行政法规及时上升为法律，消除立法主体与执法主体一体化现象的长期存在，增加税法的权威性。其次，根据《立法法》规范税法的立法程序。法律是人民意志的反映，代表公众利益，所以税收政策的制订要坚持平等原则，即使是歧视性的税收政策，其前提应该是能增进全社会的福利，而不应是某些利益集团的福利。这要求税收政策的制订要民主化——充分听取来自各部门、各地区、政策执行单位和人民群众的意见，并公开制订过程，防止集团利益的产生。
一项科学的税收政策，如果没有一个有效率的守法的税收政策执行主体——税收机关的贯彻执行也难以取得好的效果，所以税务机关的正确执法是税收政策发挥作用的保证。为了保证促进经济结构调整的税收政策的效果，就应严格执法，加强征管，但不能就征管论征管，还应做一些其它工作，比如，修正和改变影响税收执法和征管的因素（如税收计划等）和加强司法监督。
（二）弱化税收收入目标，保证税收调控目标（特别是促进经济结构调整的税收政策目标）的实现
弱化税收收入目标的关键就是改革指令性的税收计划，主要建议如下：（1）改指令性税收计划为指导性税收计划，尤其是税收计划不能硬化为任务，其关键是将税务机关的考核标准由收入改为执法水平。（2）实行零基税收计划。零基税收计划的主要特点是取消基数在计划编制和分配中的基础作用完全以经济发展水平和税收法律、法规为依据，重新编制每个年度的税收计划。从效果来看，零基税收计划优于基数法中的税收负担率法。零基税收计划的编制必须以科学的税收预测为基础，为此必须在税务系统内部建立健全税收预测机构。
指导性的以税收负担率法编制的税收计划或零基税收计划的目的是使税收计划与经济发展水平相适应，同时有利于实行依法征税，确定税收收入目标的恰当位置，完整、准确地贯彻税收政策。
（三）促进经济结构调整的税收政策手段的改革与创新
1.改革不利于经济结构自动调节和优化机制形成的税收政策。
促进经济结构调整的税收政策的目标首先是为各行业的发展创造一个“水平竞技场”，保证同类企业公平税负，维护经济结构自我调节和优化机制的运行，实现优胜劣汰。因此，必须消除和改革阻碍经济结构调整的税收政策。
——改革增值税制度。第一，尽快实现由“生产型”增值税向“消费型”增值税的转变，以减少税收对整个社会资源配置的扭曲，鼓励产业重点向技术密集型和资本密集型产业转移。第二，尽快拓展增值税的覆盖范围，完善增值税链条，进一步发挥其中性作用。当前应将建筑业、交通运输业和其它与企业经营密切相关提供劳务（如广告、技术和无形资产转让）的部门纳入增值税的征收范围，以解决由于企业投入不同而导致的税负不公平问题。第三，扩大一般纳税人的范围，以解决当前一些小规模纳税人遇到的一些特殊问题。
——改革企业所得税制度。按外资企业所得税法标准改革现有企业所得税法，统一内外资企业所得税，特别是应废除计税工资制，放宽对其它费用或基金的税前扣除，让税后利润更能反映企业的经营成果，激励企业的发展。如果考虑到收入因素和会计核算水平因素暂不废除计税工资制的话，则应适当提高计税工资标准的数额，以促进企业引进人才，进行科技创新和技术改造。
——改革消费税。与当前的经济形势相比，消费税的部分税目有些过时，而应当征收消费税的一些劳务或产品却迟迟没被纳入征收范围。对此，第一，废除过时税目，如工业酒精、医用酒精、护肤护发品、轮胎等。第二，新增税目。有些产品或劳务如桑拿浴、高尔夫球、夜总会服务等已达到了甚至大大超过了消费税调节的标准，为了产业结构的健康发展，应对其征收消费税。
——改革与建筑业和房地产业相关的税收。在将建筑业和房地产业纳入增值税征收范围后，土地增值税与增值税会发生重复征税。土地增值税的存在不利于房地产开发和交易，应考虑废除土地增值税。契税和印花税也有重复之嫌，建议合并，以促进房地产交易的进行。房产税和城市房产税是对房产的价值或租金征税，而房产中包括地产的价值，同时租金是房产价值的现金流，自然也包含地产的价值，而另外一个税种——城镇土地使用税恰好是对土地征税，所以两个税种有重复征税现象，建议协调两者关系，通过改革，降低房地产成本，刺激房地产消费，促进房地产和建筑业的发展。
——改革现行分税制下的税收返还机制，尽快建立中央对地方的一般性转移支付机制。按照中央和地方事权量化后的比例，通过一般性转移支付机制，在中央和地方之间划分财力，满足各地执行事权的需要，以期达到全国各地公共服务水平一致。为此就必须改革税收返还机制，淡化地方收入与地方产值的联系，打破地方市场分割，促进要素自由流动。
2.改革与产业组织有关的税收政策。
建立健全社会保障制度是进行经济结构调整的基础条件之一。当前我国社会保障制度面临的主要问题之一就是社会保障费拖欠严重。借鉴国外经验，我国应开征社会保障税，由企业和职工共同负担，以保证社会保障资金的及时收缴。但是，社会保障税的开征只能保证收入及时入库，却难以解决社会保障基金入不敷出的问题，解决此问题还得依靠其它措施，如出售部分国有资产或国有股份减持等。社会保障制度的完善有利于资产重组和企业兼并联合，实现企业集团化，同时也可促进国有企业进行结构调整。
为了促进小企业的发展，应将现行企业所得税按应税所得额划分适用税率的做法，改为按企业组织类型决定税率，为小企业专门设立一档低税率，小企业不论应税所得额的高低均适用低税率。同时由于目前小企业的判定标准为产值、产量等指标，不包括雇佣人员数量标准，为鼓励小企业吸纳劳动力，建议修订小企业的判断标准。
3.确立以产业导向为主，区域导向为辅的复式税收优惠政策。
我国的税收优惠政策主要是税率式优惠（包括免税），较少运用税基式优惠政策，特别是加速折旧、税前列支（扣除）、投资抵免、税收信贷技术开发基金等方式。“工业化国家和发展中国家的经验都表明，广泛的税收激励措施（如免税期和公司税率的降低）是成本很高的促进投资的方法”，但“在激励投资政策中，目标定位于机器设备以及研究与开发等新投资且提供预先激励的选择性税收激励具有成本效率”（2）。而且实践中西方国家的税收优惠政策也正在从侧重于税后优惠的税率式优惠向侧重于税前优惠的税基式优惠发展演变，其原因是税基式优惠总能充分调动企业从事科研及技术开发和增加投入的积极性，有助于增加其资金来源，充分体现出政府对科技创新的基础推动作用。因此，我国的税收优惠应努力实现由税率式优惠为主向税基式优惠为主的转变。当前已有的一些税基式优惠（如加速折旧）运用范围较小，力度不够，今后应面向高科技企业和科技改造的企业缩短折旧年限，提高折旧率，加快资金回流速度，加快其发展。
要发挥优惠政策的产业导向作用应做好两件事：一是明确税收优惠的效力范围。税收优惠政策应在其能充分发挥作用的领域内起作用，那些不适宜税收优惠政策的领域应交由财政支出政策来调控。为此；我们应该清理当前税收优惠政策中效果不明显、漏洞较大且易引起税收套利行为的税收优惠政策，如对福利企业、高等学校后勤实体的税收优惠政策。二是简化和明确当前经济结构调整主线中税收优惠政策“以产业导向为主，区域导向为辅”的目标，使全国的税收政策系统化、条理化，废除对享受税收优惠所规定的无谓限制，如区域限制、资金来源限制、所有制限制、盈亏限制等，保证凡是符合产业政策的企业均能享受税收优惠待遇。对高新技术产业和能源、交通、重要原材料、农业开发项目、技术过硬竞争性强的出口产品项目给予必要的税收优惠。
在产业为主导的前提下，税收优惠政策重心应从东部向西部转移，配合西部大开发战略的实现，并且东西部优惠方式可以根据情况不同而有所差异。东部沿海地区经济经过一段时间的发展之后已具备了相当的经济总量，经济结构在原来基础上的升级显得尤为重要，科技创新和技术进步应成为其优惠目标，所以宜采用税基优惠，其效果会更好。中西部地区经济基础较差，当前应侧重于对其增量结构的调整，保证新增投资能保持一个良好的结构，所以，税收优惠采用较长时间的税率优惠（包含免税）会更有利于吸引投资，并在新增投资中实现经济结构调整。
我国企业科技创新的税收优惠政策也应进一步改革。第一，鼓励企业加大科技研究和开发方面的投入已是当前发达国家税收优惠政策的重点，我国对企业科技创新的税收优惠重点也应从对企业、科技成果的优惠转向对科技研究、中试和转化过程的支持。增加R＆D费用扣除、加速折旧、提取科技开发基金、税收抵免等都是可采用的方法。另外，为了促进科技成果的转化，对风险基金的经营者和投资者应当实行优惠。第二，放宽科技创新税收优惠政策的范围，扩大优惠额度。除了软件业和大规模集成电路等高科技企业外，生物制药、化学制药、新材料、生物工程、基因工程、光电工程等新科技行业都应划入税收优惠的范围甲。
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