税收政策选择管理
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上世纪90年代以来，我国基尼系数不断升高，贫富差距逐渐拉大。根据社科院课题组的研究，2003年我国基尼系数已超过0.4的警戒线，成为收入差距不平等程度较高的国家之一。税收作为政府宏观调控的重要手段之一，应通过完善自身功能，强化调节收入分配的职能，为构建和谐社会和全面建设小康社会作出应有的贡献。
一、我国税收调节收入分配的现状
现阶段，我国税收在调节社会再分配功能上存在弱化与缺位问题。主要表现在以下几个方面。
一是税收结构的不合理限制了税收调节功能的发挥，并且存在强化收入不均等问题的趋向。在不同的税收结构下，收入分配的调节以及收入公平的实现会有很大差异。以所得税为主的税收结构的基本特征是以所得税为主体税种和主要税收收入来源，所得税收入一般占税收总收入的60%以上，流转税收入一般不超过总收入的20%，此税制结构对公平调节社会收入分配和校正经济扭曲具有良好的效果。但从我国税收结构来看，“十五”期间，流转税和所得税收入占全部税收的比重分别达到68.2%和23.2%.主要发挥收入调节作用的个人所得税收入占税收收入比重接近7％，占GDP的比重才1％左右，份额相当小。我国目前这种以流转税为主体的税制虽然充分发挥了收入功能，保障了税收大幅度增长，但在收入分配的调节上具有累退性，且流转税易转嫁，其比重越大，收入分配的差距就越大，对收入分配易产生扭曲作用。
二是税收调节体系不健全，各税种缺乏调节整合力，影响了税收调节功能的发挥。单个税种调节再分配的力量是脆弱的，应着眼于整个税制体系的建设，综合运用各种税收手段。我国个人所得税制与一些发达国家、发展中国家相比还有一定差距。发达国家个人所得税收入占全部税收收入的比重一般为40%左右，发展中国家的平均水平为8%.即使是个人所得税比重较高的西方国家，也非常注重各税种的整体配合，特别是注重消除流转税的累退性。但是我国目前还未形成有效调节收入分配的税收政策体系。如酝酿多年的社保税、物业税、赠与税、遗产税等税种尚未出台，影响了税收整体作用的相互弥补、协调发挥。
三是个人所得税制度设计上的不规范制约了税收调节功能的发挥。个人所得税是调节收入分配能力最强的税种，在实现收入公平分配职能方面发挥着其他税种难以替代的作用。个人所得税是从结果上对个人收入进行再调节，但由于征管水平的限制，且缺少完善的纳税人收入管理系统，目前我国的个人所得税制度对高收入的调节力度还不够。目前，个人所得税65％左右的收入来自工资薪金所得。这主要是因为我国的个人所得税实行的是以分类课征和代扣代缴为主的制度，采取的是控制税源的方法，对各类来源不同的收入分别适用不同的税率，对相同应税所得不区分纳税主体的纳税能力。
二、面对我国基尼系数现状税收政策的选择
面对我国基尼系数现状，税收调节应当突出怎样的政策取向？
1.改变现行税制在调节收入分配方面的制度缺陷，完善税收调节体系，使税收调节分配的功能在居民收入环节、存量财产、投资收益等各个环节得到有效发挥。
适应我国经济转型和经济社会发展要求，构建和完善有利于形成相对均衡的利益分配格局和社会公平的税制结构。在税收结构中，最核心的问题是主体税种的确立。我国现行的税制结构，以效率为主，以流转税为主体。这种税制结构在调节收入分配，促进社会公平上的功能比较薄弱，其不免存在的累退性，放大了收入的不平等，具有反向调节作用。当前应逐步提高所得税在税收结构中的比重，并逐步过渡到以所得税为主体的税制结构。在所得税为主的前提下，整个税收制度具有累进性，所得税比重越大，收入分配差距越小，从而使税收调节分配的功能得到有效发挥，改变税收调节缺失、弱化的现象。
针对我国税收调节单一、缺失、弱化的状况，建立多税种、立体式、全过程的税收调节体系。应逐步建立起一个综合协调配合，覆盖居民收入运行全过程，以个人所得税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税种为补充的收入分配税收调控体系，从个人收入的存量、增量、转让等多个环节对收入分配进行全方位调节。单一的个人所得税难以形成有效的调控力度，应开征相关税种，如在个人收入环节开征社会保障税，对存量资产开征房地产税，对个人投资收益开征证券交易税等，使税收对个人收入分配差距的有效调控覆盖全过程，形成完整的收入分配调控体系，缩小规避税收调节的空间，确保收入差距保持在一个合理的范围。
2.运用综合调控手段，加强对高收入阶层的税收调控。
基于我国对高收入阶层税收征管比较薄弱的现状，当前应当认真研究运用综合手段，强化税收调控：
一是加快个人所得税改革，建立综合与分类相结合的税制模式。虽然这几年我国个人所得税收入呈现快速增长势头，但与世界各国相比还有差距。个人所得税具有筹集财政收入和对收入分配状况进行调节两大功能，过低的比重使得个税的调节功能难以发挥。因此，要在去年调整个人所得税工资薪金所得费用扣除标准基础上，进一步改革个人所得税制度，实行综合与分类相结合的个人所得税制度；合理确定税率水平，优化税率结构；合理确定减免税项目，严格减免税政策。同时加快建立全国统一的信用系统，实行收入支付的信用化，使个人的隐性收入显性化。
二是深化消费税制改革。今年4月1日出台的消费税相关规定，虽然对一些税目和税率作了调整，但还不够。建议进一步调整消费税征税范围，拓展奢侈消费品等项目的税基，适当增设新税目，将某些超越大众生活水平的高消费项目或服务，如高档别墅、高档电子设备、私人飞机、高价娱乐、名贵宠物等商品列入消费税的征税范围；适当调高烟酒、汽油、柴油的消费税税率，倡导坚持“绿色”标准，节约天然能源，在总体上提高消费税在税收中的比重。
三是可考虑对储蓄利息税采用累进税率。储蓄存款利息个人所得税一刀切地按20%征收，对以工薪收入为主的中低收入者不利。随着收入来源日益多元化、隐性化以及工资外收入的大量增加，高收入者的主要收入并非来自工资，而是来自其他所得，比如股息、红利、劳酬、租金、出场费等。目前，对这些工资收入以外的各种所得往往难以控制，从而导致高低收入者之间的收入分配差距进一步扩大。由于高收入阶层银行存款储蓄占据我国银行存款的主要部分，实行累进税率，存款多则税率高，既在一定程度上保护低收入者，也可在一定程度上刺激高收入者的消费和投资。
四是考虑开征物业税、遗产税等税种。我国居民收入差距和财产分配差距都达到了较大的区间，如果不采取一定的措施加以控制，还会随着经济的发展进一步扩大，因此应尽快建立完善的遗产税和赠与税征收体制。同时，开征物业税，有利于解决现行房地产税收不统一，计税依据不合理以及房、地分别征税带来的不规范等问题。
3.把“富民优先”作为经济发展新阶段以及解决基尼系数拉大问题的重大经济政策，对低收入者实施积极的税收扶持政策。
一是完善支持农业发展的税收政策措施。农业的基础地位和弱质产业特性，要求政府和社会要在提高农业生产专业化和规模化水平，大力发展农业产业集群，健全现代农产品市场体系等方面给予政策支持，具体就是对农业生产资料采取更加优惠的增值税税率，进一步降低生产资料价格，减轻农民负担。大力鼓励发展农村新经济组织，在所得税方面给予必要的优惠扶持。对投资农业（特别是高科技农业）、农业基础设施的企业及出口型农业企业，采取与高新技术企业同等的税收优惠政策，并在一定期限内减免地方税费。改变税收累退性的格局，促进农村要素流动，加快工业化和城镇化步伐，提高农民收入。
二是加大对中小企业的扶持力度，使民营经济得到长足的发展。大部分劳动力在中小企业就业，在税收方面应采取多种形式促进中小企业发展。如进一步提高增值税和营业税的起征点；对一些生活必需品减免流转税；降低小规模纳税人的征收率；将账证健全的小规模纳税人纳入一般纳税人管理，允许其抵扣进项税额。同时加快所得税的并轨工作，减轻企业税收负担，对劳动密集型企业和项目给予税收优惠等。
三是加大对城镇下岗失业人员再就业的税收支持力度，推进就业和再就业。建议将享受优惠人员的范围扩大到集体企业的下岗人员、失地进城的待业农民以及下岗再就业人员；优惠税种不仅包括营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，还应包括增值税；优惠政策不仅针对生产企业，还应包括国家鼓励发展的其他行业、产业，如商业、餐饮、旅游等。此外，对就业培训机构给予适当的税收优惠，加强对下岗失业人员的就业培训。
四是建议开征社会保障税。社会保障税具有双向调节功能，一是对社会整体来说，可以实现收入由高收入群体向低收入群体的横向转移，二是对成员个体来说，能实现其收入由青年或就业时间向老年或失业时间的纵向转移。当前应尽快建立起以税收为主要来源的社会保障筹资机制。社会保障税的课税范围，应当与当前我国二元经济结构下统一城乡税制、消除城乡差别的趋势相适应。应实行分项比例税率，针对退休、失业、伤残、医疗等具体项目需要的社会保险支出量，规定高低不等的差别比例税率，使广大居民老有所养、病有所医、失业有保障。
4.完善配套措施，加大对非常态高收入阶层收入的监管。
目前，高收入阶层主要是以下几种对象：企业家、影视歌星、球星、垄断行业高管、政府官员“寻租”灰色收入者等。目前，由于我国市场秩序不规范，起跑线不一样，在初次分配中，垄断收入和非常态收入比较突出，对此应从政策的层面加以规范并加大征管力度。要积极推行存款实名制，逐步创造条件实行金融资产实名制，建立个人收入信息报告制度及个人财产评估机制，限制非法收入，逐步实现个人财产透明化、合法化，使纳税人的每一笔收入都在税务机关的监控之下。
当然，在解决贫富悬殊、化解基尼系数“越线”方面，税收的作用毕竟是有限的，需与政府其他宏观经济政策一起发挥作用，才能更好地解决我国收入分配差距扩大的问题。
