税收法律制度管理

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通货膨胀虽然从表面上看不是我国现阶段经济的主要问题，但其潜在的可能性仍然十分巨大。税收行为是调控经济的重要杠杆，正确、适当的税收调控能够有效地抑制通货膨胀，促进经济稳定增长。科学、完备的税收法律制度将税收行为纳入良性秩序，它鼓励与客观经济规律相切合的税收行为。因此，税收法律制度是防治通货膨胀的一个有力武器。

一、通货膨胀、税收调控和税法

（一）通货膨胀问题不可轻视

经济是否稳定增长的一个重要标志，是社会总供求在总量和结构上是否平衡。当总供求平衡，就会充分就业，物价稳定，经济稳定增长；当总需求大于总供给，就会通货膨胀，物价上涨；当总供给大于总需求，有可能引起经济萧条，失业增加。通货膨胀表现为物价的持续上涨，价格过高地偏离价值。从1990年至1996年，我国经济所面临的是通货膨胀问题，1994年物价在连续较高涨幅的基础上，居民消费品价格和商品零售价格分别比1993年上涨了24.1％和21.7％。1996年我国经济成功地实现了软着陆，将通货膨胀率控制在6.6％。1997年我国物价上涨率又进一步控制在3％以内，与此同时，gdp（国民生产总值）的增长率却达到8.8％。我国国民经济运行方式已经由“高增长、高通胀”转入“高增长、低通胀”的轨道，商品市场整体上已经告别了短缺经济，走向买方市场。

但是我们能不能说通货膨胀问题已经彻底解决了呢？不能。1997年以来的东南亚金融危机给了我们很好的启示。1997年以前，东南亚经济就是处于“高增长、低通胀”发展阶段，创造了世界经济史上的奇迹。但在东南亚经济高速发展时期，各国的经济结构已经严重不合理，过分依赖国际市场，银行有大量的坏帐、呆帐，经济泡沫比较严重。但这些问题当时处于隐蔽状态，并未引起政府的重视，其积累到一定程度，金融危机不可避免地产生，货币大幅贬值，国内通货膨胀加剧。从经济周期角度看，我国目前处于经济萎缩期，产品相对过剩，失业较为严重。政府要保持经济较快的增长速度，增加就业，就必须增加投资，刺激消费，但如果投资规模过大，必然引发货币数量急剧膨胀，货币扩张量加剧，而生产出的有效产品跟不上这个速度，通货膨胀就不可避免，历史上我们有过这方面深刻的教训。社会总供求的平衡不仅包括总量均衡，而且包括结构均衡。结构失衡，供求关系仍不平衡。在我国常常是有些产品过剩，而有些产品（如能源、交通、高科技）严重不足，这主要是由于产业结构不合理和投资结构不合理，如果任其发展下去，就会形成因结构不合理造成的供给短缺性的通货膨胀。从世界范围来看，国际清算银行（bis）在1998年6月8日的年度报告中指出，亚洲金融危机可能对整个亚洲地区的经济带来较大的不利影响，报告还说，在美国和英国，劳动力市场趋紧，贸易收支平衡恶化以及金融资产价格上涨等情况同时出现，表明通胀的危险正在加大，并建议美国采取紧缩的货币政策。（注：参见《中国证券报》1998年6月10日第7版。）随着我国对外开放的进一步扩大，国际市场对我国的影响也越来越大。因此，我国决不能轻视通货膨胀问题，这是我国在相当长时期内实行适度从紧的财政金融政策的主要原因。《中国人民银行法》明确规定，货币政策的目标是“保持币值的稳定，并以此促进经济的增长”。

（二）通货膨胀与税收调控及其税收法律机制

防治通货膨胀应综合运用各种手段。税收作为国家所掌握的调控手段之一，可以通过税种、税目、税率结构的优化组合，起到对经济的调控作用。税收调控可以抑制投资需求，减少政府支出，刺激企业生产和供应有效产品。税收在对总量失衡调节的同时，还可对结构失衡加以调节，税收可以通过合理的税制结构和税负大小，来调节不同产业、不同投资方向的预期税后利润率，从而调节投资方向，对长线产业加以限制，抑制“马太效应”（注：参见文英《论税收调控的经济稳定增长目标》，《税务与经济》1996年第6期。），对短线产业实行“松”的政策，实行税收优惠。

税收调控对经济的影响是以国家政治权力为依据，以国家颁布的税法为基础，纳税人必须依法纳税，否则就要受到法律制裁，这是税收调控经济增长的最大优势，税法制约和调整因税收行为而发生的各种社会关系。国家每开征一种税，都要制定相应的基本法规，以便依法征税。税法的基本内容包括纳税主体、征税客体、税率、税目、纳税环节、纳税期限、减免税、违规处理等内容。税法同其他法律一样，具有强制性，但客观情况又千差万别，为适应纳税人的具体情况，税法又规定了在一定条件下可以减免的条款。由于税种众多，税法具有多样性特点，同时国家还要根据各个时期经济发展状况，对税法进行修改、废除、重新制定。

优良的法律犹如优良的土壤，如果税法能够与税收经济关系的运行规律基本切合，就能有效地规范税收行为，执法者受法律制约而秉公执法，政府就能有效地发挥税收杠杆对通货膨胀的抑制作用。美国政府就曾经制定税法、利用税收杠杆取得一定时期的成功，里根政府1981年制定了“经济复兴计划”，于同年3月和5月分别向国会提出了减税法案，1981年7月美国国会通过了《1981年经济复兴税法》，从1981年7月到1984年7月，采取了许多削减个人所得税、企业所得税和预算支出的措施，“经济复兴计划”实施效果良好，1983年美国经济出现了复兴景象，1984年底出现了较高的增长，而物价又十分稳定（注：参见李昌麒主编《经济法学》，中国政法出版社，1994年5月第1版，第19—20页。）。

1992年以来，我国税收法制建设发展迅速，七届人大常委会颁布了《税收征收管理法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》，国务院出台了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《资源税暂行条例》和《企业所得税暂行条例》等等。税法的规范和保障作用使税制改革得以顺利进行。税法在抑制通货膨胀的各个关键环节上起着积极的作用：（1）现行税法不会成为商品价格的成本推动因素。税收是商品价格的成本因素之一，但我国税法改革和建设的目标是保持总体税负不变，从社会平均角度来看，商品成本价格并未实际提高，虽然部分商品由于税负增加而增加个别生产成本，但市场价格形成机制已经初步替代了原来的计划价格体制，税收作为提价因素会受到市场强有力的制约。（2）现行税法是抑制需求的有效武器。税法所规定的以增值税为主体，辅之以消费税的体系，以及企业所得税的统一和税收征管力度的加强，都是规范抑制行政事业单位及企业的社会集团消费的有力配套措施。我国《个人所得税法》的实行，在一定程度上抑制了个人消费基金的过度膨胀。我国在1991—1995年，固定资产投资速度竟高达40—50％，投资增长速度过快，必然迫使银行增加货币投放。现行税法严格限定地方政府政策性减免税的权限，分税体制限制了地方政府的投资冲动。1994年地方投资回落了26个百分点，可以认为是1995年物价指数大幅下降的主要原因（注：参见陈纪瑜、曹志文《现行税收制度对通货膨胀的影响和对策》，《财贸经济》1996年第6期。）。（3）现行税法对中央银行的货币政策起较好的配合作用。1994年以后，中央银行执行适度从紧的货币政策取得一系列功效，现行税法功不可没，税法规定对包括贷款、融资租赁、金融商品转让、金融经纪业和其他金融业务全面、规范地开征营业税，对金融企业征收所得税，对证券交易征收印花税等，对于控制货币信贷总量，调控市场货币流通量都起了较好的配合作用。

二、我国税收法律制度的缺陷

虽然我国现行税收法律制度对通货膨胀的治理立下了很大功绩，但所暴露的问题随着时间的推移亦将越来越严重，下面几个方面的问题与通货膨胀有很大的关联度。

（一）税法体系不健全

首先，我国还没有一部综合性的在税法体系中占母法地位的税收基本法，没有税收基本法，税收关系的共性制度、基本制度就无法权威性地确立，单项税收法规的衔接性问题无法解决。而在西方国家大多制定了税收基本法，如日本1962年《国税通则法》，德国1977年《税收通则》，韩国1974年《国税基本法》等。其次，税法体系结构不合理。从我国现行税收法律法规来看，国家立法机关以法律形式正式立法的只有3个，其余皆为国务院、财政部等有关行政机关制定出来的，法律级次和效力均不高。第三，一些税种未经充分讨论就仓促出台，致使税收条例不详，细则不细，不得不断断续续制定大量的具体补充规定。第四，税法中存在着许多空白区，一些有利于实现社会公平目标与促进社会保障制度建立的税种如遗产与赠与税，证券交易税和社会保障税应早日出台，但目前国家还没有立法开征（注：参见林延敏、戴海先《论我国税收立法问题》，《财贸经济》，1996年第5期。）。

税法体系的缺陷不利于税务机关的征管，也不利于纳税人了解掌握税法，其结果必然偷漏税严重，税收成本大，税收效率低。中央政府对税收经济关系的调控也无法律依据，一些体现国家产业政策的税收法规，在地方保护主义条件下，很难完全得到贯彻落实。地方政府实行一些临时、困难性减免税非规范化行为，使亏损企业长期亏而不倒，继续生产无效产品，浪费资源。

（二）税法没有很好地反映公平和效率原则

公平和效率是市场经济的内在要求，我国税法在公平和效率方面仍有许多问题需要解决。

在所得税方面，虽然我国内资企业所得税与外商投资企业所得税已统一为33％，但外商投资企业享有“两免三减”的税收优惠，而且企业计税标准不同，成本费用的列支标准也不同。另一方面企业所得税虽然统一为33％，企业负担仍然过重，而亚洲“四小龙”中，韩国为30％，新加坡为28％，台湾为25％，香港只有18％，就是国际公认的一些发达国家如美国、德国、意大利、法国等其所得税税率一般也在30％（注：参见周肇光《现行税制存在四大问题》，《中国改革》1996年第4期。）。就个人所得税而言，个人所得税对工资、奖金部分的勤劳所得采用5—45％的超额累进税率，而对利息、股息、红利所得，则采用20％的比例税率，从最高边际税率，显然前者大于后者，造成税负显失公平。

在流转税方面，现行的流转税档次过多，高低差距很大，干扰了市场机制的作用。税制过分依赖于增值税，在增值税征收范围还基本没有扩大到劳动服务行业的前提下，1994年增值税已占整个税收收入的56.4％，增值税比重过大，必然弱化其他税种的功能和作用。增值税、营业税交叉并存，分别出现了应征增值税和应征营业税的混合销售行为，带来了管理上的混乱，导致企业间的税负不公平。增值税的价外税和消费税的价内税的并存，往往使人们误认为增值税是消费者负担，消费税是由企业负担的，从而不利于引导消费需求（注：参见芦国华《适应市场经济要求，深化财税体制改革》，《广西大学学报》1996年第3期。）。

在税收征收方面，没有重视纳税人的权利，税务机关仍然以“保姆式”的征收方式为主，没有充分调动纳税人的自觉纳税的积极性，对税收违规行为的处理也不严格，对偷税、漏税行为处罚随意性很大，因此税收征收效率并不高，如1994年个人所得税应增加160亿元以上，而当年全国个人所得税仅征收72.8亿元（注：参见江西省国税局课题组《税制改革评价与建议》，《当代财经》1997年第1期。）。

公平和效率问题不解决，税法对资源配置的调控作用很难真正发挥，国家亦无更多财力对国民经济进行实际和有效地调控。

（三）税收管理体制缺乏规范性

税收管理体制是划分中央和地方之间税收管理权限的一项制度，它主要是对税收立法和执法权限在各级政府之间的划分作出规定。其核心内容是税收管理权限，是指一定的国家机关享有的对国家税收活动进行调控的权力，包括税收立法权、税法解释权、税的开征和停征权、税目的增减和税率的调整权、减税和免税权。税收管理体制在西方国家一般规定于税收基本法中。但由于我国目前尚未出台税收基本法，税收管理体制主要规定于国务院的行政法规的政策文件中，其权威性和规范性均较差。从新税制运行实践看，税收立法权、解释权、减免税权等税收管理权限高度集中在中央，没有体现合理分权，不利于调动地方的积极性。税务机构分设后，两个税务机构征管范围相互交叉，难于划清，出现了争税源争收入，征管重叠，税收成本增加等问题。现行税法按企业隶属关系划分收入级次，将极具收入潜力的地方企业所得税排除在中央收入之外，不利于中央财政收入保证持久增长的优势，影响了中央宏观调控力度。同时，地方税收缺乏规范性和系统性，忽视了税种开征的可能性和实效性，影响了国家税收的合理布局。

（四）税收征管制度仍有许多问题

《税收征收管理法》由七届人大常委会第27次会议通过，1995年2月28日八届人大常委会第12次会议通过了《关于修改税收征收管理法的决定》。这是我国第一部对国内税收和涉外税收统一的税收征管法律，是我国税收征管法制建设的一个重要的程碑，但是我国税收征管制度仍有许多问题需要解决。

1.税法确定性较弱。税基或税率往往不是一个确定的数，而是一个区间，税法不确定使税收征管人员获得一种特殊的权力，从而为其进行“政治创租”和“抽租”（注：“政治创租”和“抽租”指政府及其官员利用法律所赋予的权力取得不正当收入或利益。参见员玉玲、席西民《税收征管的经济学分析》，《经济学家》1996年第5期。）提供了方便，不但使得征管人员堂而皇之、“合理合法”地摆布纳税人，也使得纳税人无所适从，无可奈何地听从征管人员的摆布。2.税收征管受地方政府的不当干预，经济效益差的企业受政府行为的保护，可以少纳税或不纳税，税负过轻。3.税法对税收征管人员的监督制约机制缺乏刚性。一部分税收征管人员为了自己的利益而不惜牺牲国家利益，加上纳税人在税收征纳活动中处于被动地位，税法对纳税人的权利和地位重视不够，纳税人纳税意识淡薄，税收征管人员利用法律的空缺和纳税人的弱点，对纳税人进行敲诈和勒索，甚至与其串谋。4.税收违规处理刚性不足，造成偷税、漏税现象严重。据某省的调查资料表明，国有企业的偷税、漏税面达70％，非国有企业的偷税、漏税面高达85.5％（注：参见周肇光《现行税制存在四大问题》，《中国改革》1996年第4期。）

三、完善我国税收法律机制

（一）完善税收立法制度，实行税收法定原则

税收法定原则源自英国1629年的《权利请愿书》和1689年的《权利法案》。税收法定原则的基本内容是：国家征税必须先立法，税法要素必须由法律明确；征税机关依法征税，无征税自由裁量权；纳税人有权获得行政救济和司法救济等。税收法定化是市场经济法治对税收的基本要求。

税收法定原则的目标是在我国建立具有中国特色的、符合社会主义市场经济要求的税收法律制度，包括税种体系、税收管理体制和税收征管制度。我国税收法律制度必须符合我国国情，必须与税收经济规律相适应，才能有利于税收杠杆的有效运作，从而成为抑制通货膨胀的有力武器。在税法体系方面，全国人大应尽快制定《税收基本法》，以它为核心来组织和完善税法体系，将部分税收行政法规上升为税收法律，修改不合时宜的税法，补充一些新税法。为扭转我国税收立法过于原则性的倾向，提高税法适用性，按现行税收行政法规的水平设计税收法律的可操作度（注：参见张松《我国税收基本法立法研究》，《税务与经济》1996年第6期。）。在中央和地方税权关系方面，应根据实施分税制的要求加以合理划分和科学规范，以法律形式明确加以界定：中央税种的立法权、开征停征权、税目增减、税率调整和减免权属中央；共享税的立法、开征停征权、税目增减和税率调整权也属中央，但减免税权一部分属中央，一部分属地方，中央或地方的减免幅度不得超过各自分享的比例；地方税种实行中央与地方分层次管理方法，其中影响较大的税种其立法权、开征停征权属中央，其他权力属地方，一些小税种，地方享有独立的税权。

（二）实现税收法制的效益化

市场经济是一种追求高效率的经济，这必然要求税法的制定和实施应体现效率的原则。实现税法机制的效益化，一方面使社会资源得到有效配置，增加有效产品供给，抑制过度需求；另一方面，增加国家财政收入、增强国家宏观调控和和抑制通货膨胀的财力，同时抑制因漏失税收误导利益分配格局而引发的通货膨胀。

1.在制定和实施税法时，要保护企业的合法权利及正当利益，在立法时，要做充分的调查和进行可行性研究，确保企业不因为征税而影响生产能力，税率要公平、合理。2.建立法律激励机制，要鼓励先进，鞭策落后，对效益好的先进企业，在依法交税后，自身利益较多，对效益差的落后企业也不得擅自减免税。3.优化税种结构，提高所得税在税制结构中的比重。进一步完善个人所得税，改分项征收为综合征收，起征点应随经济增长和物价指数提高而相应增长。统一内外资企业所得税，规范税前扣除，建立独立的计税扣除项目和计税标准制度。取消投资方向调节税等特种目的的税，开征遗产税、赠与税等。4.简化税制，加强和完善税收程序立法，建立高效的现代化的纳税申报制度，税务制度、税务稽查制度、税务行政复议和税收行政诉讼制度。国家在完善税法的同时，应该建立健全对税收征管人员约束和监督的法律机制，通过国家约束和监督税收征管人员以及税收征管人员约束和监督纳税人，增强违规风险，规范征纳双方行为。加强税法的宣传教育，提高纳税人依法纳税的观念，增强广大纳税人主动纳税意识。

（三）建立和完善公平税负的税法机制

税法所遵循的公平原则，来源于所有法律都应当具备的正义价值。税法公平最基本的含义是指税收法律关系的主体在税收活动中能够在同等的法律条件下，实现建立在价值规律基础上的利益均衡。税法所主张的公平与民法公平是不同的，民法主要通过等价有偿、机会同等、权利义务对等、情势变更和公平责任等原则保证实现交易的公平；而税法所主张的公平则是通过普遍纳税、合理负担实现的，其目的是引导经济结构合理化，国民经济均衡稳定增长。我国税法公平原则应当包括以下几个方面的内容。

1.横向公平原则。即对同一种类的征税对象，在同等条件下，税负相同，不因行业和纳税人的不同而变化。如在增值税方面，应将增值税扣税链较大的交通运输业，由征收营业税改征增值税；在所得税方面，统一内外资企业所得税。2.纵向公平原则。高收入者应当比低收入者多纳税，增强税法对占有资源、人力、技术条件的不同状况及价格不合理造成的收入差别的调节功能，强化对高收入者的所得税调节。3.社会公平原则。税法的制定要促进社会公平，防止两极分化，矫正个人收入分配不公，如加强个人所得税和财产税的征管，开征遗产税、赠与税和社会保障税等。

（四）政府在法律范围内对税收行为适度调控

资本主义进入到垄断阶段以后，国家需要通过税收杠杆大量介入社会经济生活，西欧各国、美国、加拿大、日本均在不同时期和不同领域借助税收干预来配合实现政府的目标，它们在不同程度上保持了相当多的税收调控手段，实行各类有目的的税减免措施，运用税负轻重来鼓励某些行业的发展（注：参见邓力平《对我国税制改革与借鉴西方税收理论的再思考》，《财经问题研究》1996年第7期。）。我国政府在社会主义市场经济中担任宏观调控者的角色，政府应运用开征、停征税种，调高、调低税率，减免税以及法律责任等手段，促进经济结构和产品结构的合理化，促进社会总供求的基本平衡。但是政府税收调控行为必须在法律规定的范围内进行，不得滥用职权。