费改税基本思路管理

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在近几年我国的经济生活中，一个令人关注的热点问题是税外收费越来越多，越来越乱。费多税少，费强税弱，以费挤税的问题日益突出。为此，进一步完善财政税收体制，逐步实行“费改税”就作为改革的重点之一提上国家的议事日程。“费改税”怎么改？本报“理论纵横”版刊登的这组文章，对这一问题进行了初步探讨。

我国目前的费税状况

国家税务总局科研所副所长刘佐认为，我国目前的费税状况很不合理，存在的主要问题有五个方面。

1、基金、收费占政府预算的比重过高。以1998年中央政府预算为例，税收、基金、国债等三项收入共计9186．5亿元，其中税收收入仅占50．5％，基金收入占11．6％，后者相当于前者的23％。据不完全统计，1996年全国基金、收费收入总额达4000多亿元，相当于同期预算内财政收入的60％以上。从省以下地方政府来看，非税收入比重过大的问题更为突出。在许多地方，基金、收费等预算外收入已经大大超过了地方税收收入，甚至超过了地方预算内财政收入。从部门来看，工业、交通、教育、卫生、城建、工商、公安等诸多部门都收取大量基金和收费，有些甚至超过了其自身向国家上缴的税收或者国家给予的行政事业经费。

2、收费部门和收费项目过多。据不完全统计，到1997年初，国家批准的行政事业收费项目有371项。其中，涉及企业的有217项，涉及59个部门和单位。地方收费项目各地情况不一，少则几十项，多则几百项甚至上千项，且名目不一，级次不一。

1995年底，全国约有各类基金690项。其中，国务院及其有关部门批准设立的有81项，省级人民政府及其有关部门批准设立的有401项，地（市）以下批准设立的有200多项。据财政部等部门1996年所作的联合调查，发现地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目达3474个。各地区、各部门的诸多收费项目，必然要使他们投入大量的人力、物力、财力，如设立专门机构，建立征收人员队伍等，而有限的资金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分发挥，地区、部门之间也难免“苦乐不均”，相互攀比。

3、滥收费、乱罚款、自收自支、管理不严的现象普遍存在。例如，超过规定标准收费，超过规定范围收费，同一部门重复收费，不同部门多头收费，巧立名目收费，搭车收费，甚至强行摊派。在一些收费部门，收费管理工作混乱，一些收费人员收费不开收据，甚至使用无效收据，其中包括白条；收费时“开价”很高，但是可以“讨价还价”，其中不乏中饱私囊者。有些收费单位甚至雇用品行不端的社会闲杂人员收费，默许甚至纵容他们胡作非为。一些收费部门违反财经制度，擅自截留并滥支滥用收费资金，不仅大吃大喝、盖房、买车，而且出现了贪污腐化和浪费等问题。这些不正之风和腐败现象引起了社会各界的强烈愤慨，严重地败坏了国家机关及其人员的声誉。

4、由于收费失控，加重了纳税人的负担。从我国税制的总体设计和各个税种的设计及其国际比较来看，我国的税负水平属于中等，例如，增值税基本税率为17％，企业所得税基本税率为33％，个人所得税最高税率为45％。从税法的实际执行结果及其国际比较来看，我国近年来的税负总水平（指税收占国内生产总值的比重，下同）只有10％至11％，属于偏低的水平。但是，我国除了税收之外还有大量的基金和收费等项目存在，这部分收入估计占国内生产总值的10％以上，所以纳税人的总体负担水平并不轻，估计超过国内生产总值的20％，高于一般发展中国家的水平。特别是由于收费过多、过乱、过滥，大大地加重了纳税人的经济负担和精神负担，这对于增强企业的活力，促进经济发展的大局是极为不利的。在对外开放中，也不利于改善投资环境和吸引外资，近年来外商对此屡有反映，且日益强烈。

5、过多的基金、收费严重地扰乱了分配秩序，侵蚀了税基，蚕食了国家的财政收入，削弱了国家、特别是中央政府的财权。由于基金和收费与地方、部门的利益直接相关，并且往往拥有许多强制性的手段，如电力部门可以限电停电，工商部门可以吊销营业执照，交通部门可以扣留车辆等，征收力度往往大于税收，收费和基金的收入增长速度也快于税收，由此导致国家应得的税收流入了一些地方政府及其所属部门、单位甚至个人的口袋。应当说，这决不仅仅是一个简单的税收、财政问题，而是一个十分严肃的政治问题。因为税权是国家主权的一个重要方面，税收收入是国家行使职能的财力保证。特别是在我国这样一个幅员辽阔，人口众多，经济发展总体水平不高，且各地区之间发展很不平衡的发展中大国，各地区、各部门都应当以国家大局为重，保证国家财政、首先是中央政府财政的收入。否则，国家的宏观发展战略就无法实施，各地区、各部门之间的协调发展也难以实现，局部的发展也会受到很大的限制。中国社科院财贸所研究员何振一撰文指出：“费改税”应实行配套改革

何振一认为，要彻底解决乱收费问题，必须在“费改税”的同时配套改革，挖掉乱收费的制度根源。

何振一提出的配套改革的具体对策是：一个统一、三个同步。

一个统一，就是统一国家财政，将政府的一切公共收支统一纳入国家预算管理。不再保留任何放在国家预算外、实行自收自支自行管理办法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理办法，以便从国家财政管理制度方面挖掉产生乱收费的根源。

三个同步包括以下内容：

一是城市和农村“费改税”同步。实践表明，城乡收费有着密切联系。农村乱收费项目许多是来自上级政府部门的推动和压力，诸如下达一些不切实际的“达标”、“升级”等等增加支出但没有经费供给的任务，乡镇就不得不开征新的收费项目，以满足资金需要；反之由于农村公共分配不规范，以及与上级政府职能范围缺少明确划分等等，乡镇政府又常常将一些开支推向上级，挤压上级政府同意开征新费以满足其需要。这样，如果农村实行“费改税”而城市不实行，其成果就无法稳定。因为即使农村实施“费改税”，决心不再开口子征收新费以后，由于财力有限，一旦上级政府部门压下收费新项目也难以抵制，近几年一些地方“费改税”试点的实践证明了这一点。农村“费改税”如果不和城市“费改税”同步，城市乱收费项目一旦涉及农村，农村也就难免在“费改税”后出现新的乱收费。

二是清理收费项目与行政事业体制改革同步。现在的各项收费无论是否合理，都已打入各行政事业单位收支基数之中，其中不少合理或不合理的收费项目，还在支撑着一些不合理的机构和人员，支撑着一些不应当由政府举办的事业。如果在清理收费项目中废除了一切不合理项目的同时，不进行政府职能转换和改革事业体制，解散那些不合理的机构，将不应由政府养活的事业推向市场，就会由于“庙”还在，人还在，他们不可避免地要利用手中的权力，巧立名目再开新的收费，以满足自己的需要。

三是“费改税”与调整优化国家预算支出结构同步。费改成税后，其收入自然会纳入国家预算，原来靠收费支撑的机构和各项事业，也就随之失去经费来源，从而需要财政给予相应的支持，否则会造成各行政事业单位收支矛盾尖锐，不能正常实现其职能，结果就不得不再回到自我创收、巧立名目收费来增加收入的老路。然而就财政来说，仅靠费改税增加的收入，是无法满足这些行政事业单位支出需要的。因为现在的各项收费中，能够改成税的只是一部分，很大一部分会因其不合理而被废除掉。这样，财政因“费改税”而增加的收入量，势必大大小于原来各行政事业单位靠收费支撑事业的支出需要量。在“费改税”后，财政依然按原来的行政事业支出结构供给经费是不可能的。出路只有一个，就是在实现政府职能转换和事业体制改革的基础上，大力压缩行政经费支出，同时实现财政转型，从计划经济财政向市场经济财政转换，从市场可以解决的各项事业供给中退出去，全面进入必须由政府实施的各项事务供给领域，保障这方面的各项基本需要，依照新的职能结构，全面调整和重新构建支出结构。这样，才能有效地满足各方面基本需要，使各方面没有必要再去自找财源，乱收费现象就可随之消失。

收费分类及其含义

国家税务总局科研所课题组对我国目前的各种收费进行了科学分类及其含义分析。（1）行政性收费。这类收费是政府行政部门为了履行其职能，对自身经费不足的一种补助。（2）事业性收费。这类收费是国家规定的实行事业管理的单位为了履行自身职能而收取的费用。我国事业性单位的经费来源存在三种情况：一是国家财政全额拨款的单位，一般不允许收费；二是国家财政部分拨款，部分的经费依靠自身创收解决，可以按有关规定和标准收费；三是国家财政不予拨款，完全依靠自身创收收费解决支出。应当讲，后两种情况的事业性收费，只要是作为成本补偿性与使用性质的收费，应当是合理合法的，属于使用费。但是，某些事业单位代政府履行职能，经费已到位再收费就属于乱收费。目前存在的使用性质的收费，如一些工本收费应当是允许的。（3）基金。这是指具有专项用途的事业发展资金。但是在实际执行中，已经出现不按规定、不报国务院批准自行设立基金的问题。（4）其他收费。除了上述收费以外的所有收费，包括各种非规范的“三乱”收费在内。

“费改税”建议方案框架

国家税务总局科研所课题组的专家们提出以下建议方案框架。“费改税”的指导思想和原则：（1）并设结合，以并为主，以设为辅，即能将收费并入现行税种的，不开征新税种，确有必要的设立新税种。（2）扩大税基，保持总体负担不增加。（3）本着简化和优化税制、体现效率和公平的原则，进一步完善和实现“费改税”，预防增设新税又减少不了收费，或者是旧费复归或新费出台的现象发生。（4）兼顾中央和地方的利益分配，既保证中央政府的宏观调控，又不影响地方事业的正常发展。（5）把“费改税”与规范收费结合起来，对暂时改不了税的收费项目，要进行规范，防止其对“费改税”项目的冲击。（6）把“费改税”同规范政府行为结合起来，以减轻地方政府行为对“费改税”工作的阻力。（7）费税改革要与立法相结合，以减轻“费改税”的压力和难度。（8）费税改革要同规范预算管理相结合，以防止增了税、费未减的现象发生。（9）费税改革一定要本着科学、审慎的原则进行，切忌一刀切或一哄而上。（10）既要有利于完善现行税制，又要积极稳妥，先易后难，分步实施。

“费改税”应具备的条件。由于费税并存且并重的状况已存在多年，其绝大部分收费均已各有专项用途。因此，在目前情况下，把所有收费立即取消并全部改成税，不但难度很大，而且也不可行。因此，只能在深入调查研究的基础上，把那些确已具备税收条件的收费改成税收。因为税和费毕竟具有各自的职能范围和特点。课题组通过调查和广泛征求各方面的意见认为，适合“费改税”的收费项目必须具备下述特征：（1）收费项目没有明显的利益补偿性，收费者与付费者之间不存在直接的利益交换关系，即使具有某种利益补偿性，但不局限于特定的付费者，而是覆盖整体、全面。（2）征收范围较广，至少要覆盖一省范围以及具有众多的缴纳单位和个人，便于体现公平原则。（3）有一套较为规范的征收办法，便于征管和操作。（4）“费改税”项目具有长期稳定的收入来源且规模较大。（5）有规范的调整各级政府利益关系的办法，不会过大影响原来的财力分配格局。

费改税方案框架和总体设想。

调查结果表明，目前“费改税”工作存在着“四难”：一是难定（定位改什么）；二是难改（怎么改）；三是难管（改后征管难度大）；四是难分（利益关系难分）。因此，要想在一个短的时间内完成“费改税”工作，并把方方面面的利益关系调整过来，做到既改了费，又能让各级财政职能正常运转起来，困难是可想而知的。因此，费改税工作必须在积极、稳妥的前提下，理性决策、精心设计、逐步过渡、分步实施。具体可分为近期目标和中期目标两步走。

第一步：近期目标。所谓近期目标，就是指近两年，最迟不超过2000年前的“费改税”目标。近期目标应本着有利于强化政府的宏观管理职能和理顺社会分配关系；有利于调动中央和地方政府两个积极性；有利于以税聚财，规范预算管理；有利于减轻企业和农民负担；有利于完善现行税制的原则，把那些具有税收或准税收性质，收入来源较稳定，涉及面较广，受益面较宽，收费具有连续性和持久性且无人员开支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改为税收。具体形成共识可以作为近期改革目标的，有以下三个税种：（1）社会保障税；（2）教育税；（3）燃油税。

第二步：中期目标。所谓中期目标，是指“十五”计划期间或者更短一些时间内完成的费改税目标。由于费改税是一项艰巨而又复杂的系统工程，必须采取实事求是的态度，成熟一个改一个，切不可操之过急。加之费改税涉及到方方面面既得利益的调整和重组，必须协调好各地区、各部门、各经济单位的经济利益。这就需要我们采取更加科学的态度，不然的话，将会羁绊整个改革的进程。

因此，根据对全国的调查情况表明，可以纳入中期费改税目标的有以下10个税种：（1）将环境保护费、超标排污费等五种收费改为环境保护税；（2）将城建费、河道养护费等九种收费改为城市维护建设税；（3）将证券市场监管费、期货市场监管费等两种收费适时开征证券交易税；（4）将棉花价格调节基金、副食品价格调节基金等五种基金改为社会福利税，或并入相关税基征税，不再设税种；（5）将农（牧）业税地方附加、复垦基金等八种收费并入农牧业税；（6）将矿产资源补偿费、无线电管理费等11种收费并入资源税；（7）将电力建设基金、散装水泥专项基金等九种收费改为基础设施建设税，或建立专项投资基金，并设立《投资基金法》；（8）将外商投资土地使用费、土地管理费等四种收费并入土地使用税；（9）将城市开发收取的各种城建配套费用并入固定资产投资方向调节税；（10）将农村的“三提五统”收费并入农业税，或设立农（牧）业附加税。

“费改税”基本思路

国家税务总局科研所课题组提出的“费改税”的基本思路是：根据对我国收费项目按性质分类，实现由费改税，应本着先清理、整顿，区分性质，而后逐步改税的原则。总的指导思想是分类进行：取消收费项目由费改税一部分；收费项目保留一部分降低收费标准一部分；收费改为价格一部分。实行“费改税”是近两年革的重要环节，既要扎实推进，又要处理好各方面的关系。因此，其基本设想和具体改革措施是：对于省级以下地市、县、乡等四级政府自行设立的各种收费项目应分两年全部取消，确需保留的项目，经清理后由省政府报国务院批准；行政单位的经营性收费项目应全部取消；将行政单位收取的大部分行政性规费改为税收；将事业单位收取的有偿性工本费、手续费等，实行一部分保留，一部分合并，一部分根据成本情况以不盈利或少盈利为原则降低标准；将事业单位收取的带有经营性质的收费改为价格。

具体改革意见为：1、取消一切不合理的收费项目。既无法律、法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资，均在取消范围内。国家已经下文件明令取消的各种收费，应依照国务院规定，坚决取消。2、对现有的各种行政性收费，经过调查研究和综合分析，确实既不合法又不合理的，再列出一部分名单，应由国务院下文，明令废止。3、应明确规定，取消地、县级以及县以下行政单位确定并收取行政性规费的权力，其项目及收费标准，一律由中央和省两级政府依照法律法规，制订具体的收费项目目录和收费标准，以及管理、监督办法。省级政府确定的收费项目必须报国务院批准。4、对省级政府初审提出取消的基金项目，省级政府所属部门和省级以下政府或人大批准设立的基金，地方政府及其部门在国家设立的基金之外“搭车”或重复设立的基金，国家法律法规之外涉及农民负担的基金，以及1990年以后国务院下属部门自行设立的基金，原则上公布取消。

收费膨胀的成因分析

财政部财科所副所长贾康认为，我国预算外和“制度外”收费的膨胀，有其复杂的形成原因，主要可归为如下几个方面：第一是80年代以后我国政府系统在处理堆积如山的“历史欠账”并启动体制改革和经济现代化宏大工程时所面临的巨量资金需求，不可能通过预算内筹资的骤然扩张来满足，必然迫使各级政府走多渠道筹资道路；第二是分权式改革激活了原先受压抑的部门、地方局部利益和事权财权化意识，在他们事权扩张的同时提供了通过预算外筹资扩张财权的动力和机会；第三是原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各级次、各系统的彼此猜疑戒备，促成地方、部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；第四是正税的税源流失比较严重，导致预算内资金增长乏力，也促使各级政府通过非规范手段筹措预算外、制度外资金；第五是市场化过程中政府各部门、各权力环节在本位利益驱动下，通过尽量扩张可供他们掌握支配的非规范的财力，来寻求其自身福利的最大化；第六是在我国体制、市场和技术条件发生较大变化情况下必然发生的某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变中，公共产品边界模糊漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，借势巧立名目增加收费。

因此，在上述诸多因素综合作用下，从总体上看，我国改革开放以来经济转轨过程的一定阶段上，“收费”的膨胀具有必然性。客观地考察，前些年收费膨胀的效应也具有两重性：一方面，对于整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、社区建设等职能，提供了重要的财力来源；另一方面，也为政府行为的非规范和随意性，提供了物质条件，并以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是，裂解了统一的政府权威，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行，降低了政府资金的使用效益，加大企业、个人负担，同时也为腐败行为的滋长提供了土壤。

贾康指出，随着我国经济、社会的发展和改革的深化，上述负面效应变得越来越明显，越来越成为“两个转变”的阻碍因素。时至今日，收费泛滥、政府收入非规范化的现状，已完全不能适应形势变化和建立社会主义市场经济新体制的要求。所以，我们必须积极寻求以“费改税”为重要内容的下一轮税费改革的可行之路。