税收优惠政策管理

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税收优惠在整个税款征收中的占比很少，但它却是国家实施宏观调控的一个重要方面，税务机关通过落实各项税收优惠政策，使纳税人应当享受的各项税收优惠得以具体兑现，从而有效地促进了企业经济的发展。然而，有些纳税人受利益驱动，利用国家的税收优惠政策，通过编造不实鉴定，办假外资企业和虚假的申报骗取税务机关的减免税优惠，导致国家税款严重流失。为了加强征收管理，维护税收秩序，堵塞税收优惠政策落实过程中的税收漏洞，笔者本着税务机关便于征收管理和维护，税收优惠政策准确执行的原则，分析在实际征管中导致税款流失的根本原因，就几个比较突出的问题进行探讨，提出对策，以期达到规范税收优惠的目的。

一、税收优惠政策执行中面临的突出问题及原因

1、个体工商业户的销售收入难于确定。

个体工商业户建帐建制是一个老大难问题，虽建帐但大多虚假不实，帐证不全更是随处可见。不建帐或者造成这种情况的原因，一是由于个体经营者普遍知识水平较低，根本不懂财务制度，许多个体户经营收支与家庭的其他费用混为一体，致使无法记帐。二是为了降低进货价格，个体户在进货时，如向供货方索要发票，供货方就会抬高货物的出售单价，故一般不要原始发票，这样在客观上造成原始凭证缺乏，因此进货登记簿和凭证粘贴簿等也就形同虚设了。帐证不全的直接后果，导致了申报数据的不准确。税务机关只能以保本法或以其耗用的原材料，燃料动力等，推算销售收入，而推算出来的销售收入与实际的销售收入必然存在差异，从而导致有些销售收入超过起征点的个体户免征了增值税，而低于起征点的却征收了增值税，从而影响了税收优惠政策的公正性。

2、农业产品出售者的身份难于确定。

农业生产者到外县(市)销售其自产的农产品，一般由所在地税务机关为其开具《自产自销证明》，由销售地税务机关查验后、免征增值税；但农业生产者在本县(市)销售其自产的农产品，因出售者数量众多，且流动性强，一般不会持《自产自销证明》，致使税务机关在实际征管中，对出售者的身份无法辨认，从而使一些临时商贩或无证经营农产品的个体户无形中享受了免税的待遇，逃避了应缴的增值税。

3、进口仪器、设备的用途难于在确定。

纳税人将用于非科学研究、科学试验和教育的进口仪器、设备的用途向税务机关作虚假申报，待享受到免税待遇后，即改变其用途，这样就会使国家税款白白流失。

4、外商投资企业的真假难于确定。

在所有税收优惠中，要算外商投资企业的税收优惠最多，有著名的生产性外商投资企业所得税的“二免三减半”；有经济特区、经济技术开发及沿海经济开放区的优惠税率；还有先进技术企业、“双密”型企业的减半征收；以及购进国产设备的所得税抵免和再投资退税等等，如何用足用好这些优惠政策，更好地促进外向型经济的稳定持续发展，是外商投资企业税收优惠政策的落实关键所在。现阶段外商投资企业如雨后春笋，就我市而言，平均每年就以25.8%递增，在日常的征收管理中，我们发现一些规模较大，销售较多的民营企业和私营企业都摇身一变，变成了独资或合资的企业，然后堂而皇之地去享受“二免三减半”的税收优惠，而享受完“二免三减半”之后，企业的销售就会明显减少，甚至会出现零销售，从此或变成一个空壳企业，或变为另一个外资企业的附属关联企业，待经营期满10年，即申请注销关闭大吉，而一个由同一法定代表人管理的新外资企业又会出现，接着便会继续去享受“二免三减半”的税收优惠了。

5、福利企业的企业性质难于确定。

原有一些属国有、集体性质或乡镇办、村办的福利企业，通过改制成了股份制企业，名称上虽然是股份制，而实际上已为一人或数个股东所控制，成为真正意义上的个体、私营企业，如果只按企业营业执照上标明的“企业性质”来核对其性质而忽略了其实际性，那么，税收优惠的范围就会在疏忽中扩大。

另外要注意假报“四残”人员名单的情况，有些企业的“四残”人员占比根本达不到标准，而以虚假申报的方式来骗取税收优惠照顾。

6、废旧资源综合利用产品用料掺比签定的真假无法确定。

废旧资源综合利用产品企业有有权机关批准，其生产的产品.通过技术监督部门鉴定，废旧资源的用料掺比达到规定标准，并发给鉴定证书。然而，税务机关在实际调查中发现，有的产品根本达不到规定的比例，但因其有有权部门的技术鉴定证明，仍给予办理了税收优惠。

二、解决问题的对策

1、规范个体工商户的建帐建制。

欲使个体工商户建真帐、建规范帐，必须从源头开始控管。首先，对个体户的各类进货渠道进行调查，对供货单位进行严格监控，使逐笔开票制度得以贯彻落实，以确保个体工商户在进货时取得正式发票。其次，增强发票管理的力度，加大对个体户巡查，对应取得而未取得发票和未按规定取得进货发票的，要严格按照《全国发票管理办法》予以处罚。再次要树立服务意识，主动地为纳税人进行财务培训，加强税法宣传的力度，并对其建帐的质量实施跟踪管理，对未按规定建立帐簿或不按规定如实记帐的，税务机关应从高核定其应纳税额。然后再通过纳税人如实记载的销售与个体工商户的起征点相比较，使确实未满起征点的纳税人享受免征增值税的税收优惠，使超过起征点的纳税人依法履行纳税义务。

2、简化本地农业生产者出售自产农产品的自产自销手续。

要判断农产品的出售者是否是农业生产者，或者其出售的货物是否是自产的，税务机关一般都以出售者是否持自产自销证作为唯一依据。农民在本县(市)出售自产货物要到税务机关办理自产自销证，的确为农民带来许多不便，税务机关的工作量也会增加。因此，税务机关应本着有利于管理和提高管理效率的原则，简化自产自销办理手续：凡持有出售人所在地村委会证明的，应视其为自产自销，免征增值税。对单位时间内出售数量大、金额多或者与农产品产出数量明显不符的，要加大检查力度，对弄虚作假的，应严格按照征管法的规定补交税款、滞纳金并处于罚款；对农民到外县市销售自产农产品的，一律凭当地税务机关出具的自产自销证，方可予以免征增值税，税务机关还可以借助协税护税网络，对管辖区内的农产品贩运户进行统计，跟踪检查其纳税情况，勿使因征管上疏忽而导致在落实税收优惠政策时应纳税款的流失。

3、强化对进口仪器、设备的申报管理及后续调查。

纳税人进口的仪器、设备，如用于科学研究，科学试验和教学等用途的，应及时向税务机关书面申报，申报应注明进口仪器和设备的名称，价格、用途及其资金来源，申报单位和负责人。税务机关将其申报的资料列入征管资料档案备查，税务机关对上述单位每季或每半年进行一次实地调查，核对其用途是否与申报一致，看是否改变用途移作了他用或者已将其转卖。如是，则应补征其已减免的增值税税款。

4、加强对假外资企业的检查力度。

一是要严格把好新办外资企业关。对新办的外资企业，除核对其所应有的证件、执照外，还要核对其外方投资者的真实性。税务机关可以通过电话、传真或网上查询来核实外方投资者的身份，对核查不实的，应按内资企业的有关规定征收税款；二是对已过“二免三减半”的企业，要仔细分析比较其销售额的变化，如发现销售额突然减少，甚至出现零销售现象的，或者享受税收优惠后即成为空壳企业的，要查明原委，特别是如有两个或两个以上的外资企业拥有同一个法定代表人，要严格检查，看是否有关联企业间转移销售收入或利润而钻税收优惠的空子进行避税的现象；三是对生产经营期刚满十年即申请注销的企业要进行跟踪调查，慎重清算，一旦发现是假外资企业，应追回减免税款，并严格按征管法的规定处罚，以杜绝税款的流失。

5、全面审核民政福利企业的各项标准。

税务机关应当对正享受税收优惠政策的民政福利企业的企业性质进行一次实质性的调查，发现其性质已转为个人或私营性质的，应立即停止各项税收优惠；对民政福利企业的在册“四残”职工，要进行定期和不定期的检查，并列入管理责任区的巡查内容之一，发现弄虚作假，虚报滥填的应立即取消其税收优惠的资格。

6、对废旧资源综合利用产品进行定点专门检测。在充分相信有权部门检测结果的基础上，抽取一部分废旧资源综合利用产品进行定点专门检测，对明显不满比例和达不到规定要求的，不得给予税收优惠的照顾。

综上所述，贯彻落实好国家的税收优惠政策，是国家税法赋予税务机关的一项基本要求，杜绝一些不法分子利用国家的税收优惠政策不缴或少缴应纳税款，是税务机关加强征管的必要举措。税收优惠中的“搭错车”现象，能导致税款的大量流失，这是一个不容忽视的突出问题，研究探讨这一重大课题，可有效地维护税法的严肃性，堵塞征管漏洞，消灭征管上的盲区和死角。因此，各地税务机关应将其作为当务之急，并要引起足够的重视，尤其是假外资企业的存在，对所得税的正常征收有着严重的威胁，故建议国家税务总局在对税收优惠政策的管理问题上尽早研究制定统一的办法，以便基层税务机关对国家的税收优惠政策更好地准确地贯彻落实。