无缝隙税收征管
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［论文关键词］征管模式；无缝隙组织；数据应用
［论文摘要］本文回顾了我国税收征管模式的变迁，归纳分析了现行税收征管模式存在的“缝隙”，进而运用“无缝隙组织”理论，提出以数据应用为支撑，填补征管缝隙、优化征管模式的具体思路。
一、我国税收征管模式及其变迁
税收征管模式是税收征管的基础性框架，它是指税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管行为中对相互联系、相互制约的税收征管要素进行有机组合而形成的规范关系。建立合理的税收征管模式是税制与征管相互协调统一的内在要求，是税制目标能否在实际税收征管中得以实现的关键所在。评价征管模式是否合理、有效，关键看其内在的运行机制能否形成良性循环，模式中各构成要素和各环节是否协调，是否有利于促进征收率提高，实现税制设计目标。我国税收征管模式经历了几次重大改革，主要包括专户管理模式与“征、管、查”分离模式。
1.专户管理模式。专户管理模式是我国在建国后很长的一段时间内实行的税收征管模式。这一模式的主要特征是“一员进厂、统管各税”，由专管员包揽从税务登记、税种鉴定、纳税申报、税款征收、纳税检查到违章处理的全部征管事项。由于在当时的历史条件下，经济成分单一，纳税户数量较少，税制简单，专管员对所管纳税户的生产经营情况较为熟悉，管理任务易于落实到人，所以责任明确，征收得力。而对于专户管理模式下征管权力过分集中可能导致的专管员“寻租”问题，在当时的政治经济条件下是不多见的，也不会影响整个模式的运作。所以，专户管理模式是当时条件下的合理选择。
2.“征、管、查”分离模式。我国进入全面改革开放时期后，经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，经济成分日趋复杂，税制也由简单向复合转变，纳税户数和经济总量不断攀升。为适应外部环境的变化，我国税收征管模式也从传统的全能型专户管理向现代的专业化分工管理转变，逐步建立起“征、管、查三分离”或“征管与检查两分离”的新型征管模式。按照新兴古典经济学理论，将以往由专管员承担的征收、检查职能予以剥离，实行恰当水平的征管职能专业化分工，可使税务机关履行各项征管业务的效率提高，成本降低，更加符合现代管理的潮流趋势。但是专业化分工也使管理缝隙加大，协调成本与成本上升。
二、现行税收征管模式的缝隙
“无缝隙组织”理论是由美国学者拉塞尔·M·林登在通用电气公司总裁杰克·韦尔奇所提出的“无界限组织”基础上，于20世纪90年代进一步加工提炼得出的。所谓“无缝隙组织”，就是以市场为导向，行动快速并且能够提供品种繁多和个性化的产品与服务，从而最大限度地使市场满意的组织。无缝隙组织有几个突出特点：以通才取代专才；加强内外部沟通，推倒部门间“柏林墙”，填补组织缝隙；从专注规范各个管理环节内部行为向注重外部整体效应转变。正因如此，“无缝隙组织”能向市场提供更加全面、周到、快捷的产品和服务。企业界的这种变革对政府管理产生了深刻影响，一些国外政府接受了这种理念，逐步把政府机构建成“无缝隙组织”。
反观我国的税收征管模式，尽管“征、管、查”分离与专户管理相比更适应新税制及外部经济条件的要求，但是由于这种模式在实施中委托层级增多，组织结构复杂，资源配置不尽合理，导致各工作部门、人员之间出现一定的推诿扯皮、相互脱节、管理缺位的现象。如同一个存在裂缝的容器总是难以装满水一样，这种广泛存在于征、管、查内部及之间的缝隙，不利于税收征管水平的持续提高，难以达到应收尽收的理想状态。
主要表现如下：
1.在征收与管理，管理与稽查之间，缺乏有效手段填补前一环节的“后续管理真空”。部分税务机关将大量资源配置在征收环节，耗资建立征收大厅，只顾接受申报，成了“坐等上门”税务机关，而对如何核实纳税人是否如实申报的方法缺乏研究，难以切实解决纳税人准确申报的问题；纳税评估与稽查选案衔接不协调，税务稽查准确性不高，“无功而返”与“漏征漏管”现象并存；征收、管理、稽查部门间还存在着资源不共享、信息传递滞后、部门间壁垒等问题，这些问题的存在导致产生大量的管理缝隙。
2.“征、管、查”3个环节与相关的外部部门存在管理缝隙。由于税务部门与金融、财政、工商、技监、海关、外汇管理、公安和司法等部门之间缺乏现代的涉税信息交换系统，导致各环节在开展各自工作时信息不足，力不从心，出现大量管理缝隙。例如，工商登记和税务登记脱节，无法实现税务登记环节与工商部门之间的信息互换，由此产生了大量的漏征、漏管户；管理环节与金融、海关、外汇管理等部门信息交流不畅，使税务管理人员由于缺乏纳税人交易信息而无法获知纳税人申报是否属实；等等，不胜枚举。
3.税务人员的业务技能和工作激励机制均不能适应“无缝隙组织”的需求。目前税务人员的知识、技能比较单一，长期局限于某一特定工作任务，无法胜任综合性工作。税务机构各部门间或各工作人员之间缺少互相提供支持的激励机制，而在只有约束而没有激励的条件下，人们往往不主动采取行动，跨越分工界限解决实际征管问题，只是被动地等待行政指令开展某项工作，这使组织资源难以得到迅速有效整合，也就无法全面高效地对纳税人实施监管。
三、开展数据应用，构建无缝隙“征、管、查”模式
依法征税是税务部门的重要职能，但从以上的分析可以看出，由于我国税收征管中存在大量的缝隙，致使征收率达不到理想水平，导致名义税负与实际税负存在差异，影响财政收入，有违纳税公平。因此，有必要在现有基础上对我国税收征管模式进行优化，建立无缝隙的征、管、查管理模式。从国外经验看，“无缝隙组织”的建设同该组织的信息化水平有着密切联系。这是由于计算机网络将原先联系松散的、信息互补相通的机构、人员连接起来，使这些机构和人员可以即时沟通，在短时间内收集或者传递有价值信息、进行远程处理，在辅以相关激励约束制度的条件下，各个管理环节之间达到长久的协调统一，管理缝隙逐步得到弥合，整体管理绩效由此提高。具体到我国税收征管模式存在的管理缝隙，过去税务机关普遍采取临时性的征管措施加以弥补，难以使实际征收率持久达到合理水平。要从根本上解决这一问题，必须突破现有税务信息化建设重系统而轻数据应用的局限，将宝贵的数据资源利用起来，建立以计算机网络为依托、数据应用为支撑的税收征管“无缝隙组织”，将临时性措施固化为永久性工作，使征收率始终保持在高位运行。具体思路如下：
1.整合内外部信息资源，为建设无缝隙税收征管提供信息基础。要弥补各个环节的缝隙，首先必须获取有效信息资源。2005年以来，全国各地的税务机关纷纷开展了省级“数据大集中”工作，将以前零散存在于地市局或区县局的税收信息整合起来，集中到省局内部信息库，通过网络平台构建上下级税务机关之间的信息通道，有助于填补上级机关对下级机关的监管缝隙。
除了内部信息整合以外，应尽可能地拓展网络触角，有计划、分步骤实现与金融、财政、国库、工商、海关等部门的信息联网，获取有价值的涉税数据信息，以便为各项征管职能提供有效资源。
2.加强研究，构建科学的指标体系。通过指标体系的构建，可以廓清征、管、查职能的界限和范围，明确各个环节工作要求。就当前而言，应重点借鉴国外发达国家在税收数据统计、计量经济分析上的先进经验，结合我国税制和经济结构特点，形成基于我国数据信息资源的纳税评估和稽查选案的综合指标体系。在此基础上，广泛培训，使各级各地区税务机关都能掌握指标含义，以科学的指标评议为工作突破口，全面提高征管水平。
3.应用税收数据，实施税源监控。在完成征收职能的基础上，应利用好相关信息资源，在后续的管理环节着重开展税源监控工作。从理论上讲，由于纳税人和税务机关之间存在信息不对称，纳税人是否选择依法纳税，在很大程度上取决于税务机关对其生产经营、资金运用、财务会计核算的真实信息以及第三方信息的监控能力。因此，税源监控能力在很大程度上是保证税收征管机制良性循环的重要基础。在税源监控的基础上依托数据开展纳税评估，即通过对纳税人多种涉税信息进行加工整理，运用科学手段进行综合分析，进而对其申报真实性做出的判断和估价，发现异常申报，及时纠正违法行为，并为税务稽查提供有价值的线索。同时，通过纳税评估，建立和完善纳税信誉等级制度，促使纳税人自觉遵从税法。
4.依靠数据支撑，通过科学选案，实施重点稽查。由于目前税务稽查软件的实用性比较差，加之纳税人历史资料不完整，依托计算机选案目前还难以实现。因此应尽快利用已整合的海量数据资源，完善税务稽查软件，结合税源监控、群众举报，形成人机结合的稽查选案机制，弥补管理和稽查间的缝隙，尽可能地堵塞偷税漏洞。
5.应用税收数据，建立激励约束机制。通过数据的处理分析，构建上级机关对一线管理人员工作成绩的显示机制，将部分征管环节中的工作情况变为可观测的，并以此形成对税务人员的激励约束机制，促进管理人员主动采取措施弥补缝隙，促使基层税务机关将以前的突击性、临时性征管措施（例如，欠税清理、税负调查、“征管六率”考核）转化为制度化、日常化的管理工作，持久提高征收率。
主要参考文献
[1]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府——公共部门再造指南[M].汪大海,吴群芳等译.北京:中国人民大学出版社,2002.
[2]深圳市国家税务局课题组.信息化环境下税收征管模式的构建[J].涉外税务,2005,(4).
[3]张为民.新兴古典经济学与我国的税收征管改革[J].现代经济探讨,2005,(10).
