宏观经济和税收管理

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中国税务学会“税收与宏观经济”课题研讨会于2003年9月17日至9月19日在河南郑州举行。与会代表就税收增长与经济增长的关系问题、当前税收政策选择、配合经济结构调整的税收政策以及国际税收竞争与我国的应对等问题进行了较为深入的研讨。现将研讨会主要观点综述如下：

一、关于税收与经济关系问题

税收与经济关系问题是税收理论研究中的一个基本问题，也是税收实践中首先需要处理好的一个根本问题。因此，科学认识税收范畴，明确税收在国民经济运行中的地位和作用是科学运用税收调控经济的基本前提。

从税收与经济的关系看，税收处在政府与企业、个人，中央与地方等各方利益分配的焦点上，是各方最关心、最敏感的经济问题。理论和实践都已表明经济与税收之间的作用与反作用关系是客观存在的，而且体现在经济运行的方方面面，也正是客观存在的税收对经济的影响，才使税收成为政府可以有意识地加以运用的调节经济的工具，也就要求税收工作必须把发展经济、服务或服从于经济作为税收工作的出发点和归宿，才能保障税收事业的蓬勃发展。分析税收调控机制的作用原理，会发现，税收调控功能是包含在具体的税收制度之中，并且通过税收征管来实现的。因此，税收制度及税收征管体制的改革与完善，以及其与经济管理体制相协调是进一步增强税收宏观调控功能的重要前提。

税收调控的目的是要提高宏观经济管理水平，提高经济效益，促进社会经济持续、稳定、协调发展。因此，有的代表强调，为了有效地促进经济发展目标的实现，在运用税收手段调控经济的过程中，必须处理好组织收入与发展经济的关系；加强管理与优化服务的关系；依法治税与支持企业生产的关系；税务部门职能作用与改革的关系。并进一步指出，当前形势下在具体的税收工作中，税收调控应着力做好以下工作：调节供求关系，促进供求平衡；调节地区之间的收入差距，促进全国经济平衡发展；调节个人收入差距，逐步实现共同富裕目标；调整税负，促进公平竞争；调整税收优惠政策，促进高新技术产业的发展；调节对外经济往来，促进对外开放。

税收与经济关系的有效协调在于促进经济发展，而其最终目标在于人民生活水平的提高。基于这一认识，有的代表从共同富裕、全面建设小康社会这一角度分析税收与经济的关系，深化我国的税制改革。认为我国要坚持以共同富裕为目标，以初次分配注重效率、再分配注重公平为原则，通过制定和贯彻包括财政、税收、福利、社会保障等多方面的相应的收入分配政策、法律和法规，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，深化分配制度改革，加大社会调剂力度，促进欠发达地区和困难行业、困难群众问题的解决。在分析了我国欠发达地区、困难行业和困难群众的基本情况后，提出了在税制改革方面的政策建议：

（1）设定农业税起征点；

（2）对西部地区重点税源企业新上重大更新改造项目购置机器设备等固定资产所含税款，在缴纳增值税时应准予抵扣；

（3）部分返还采掘企业缴纳的增值税，以此作为这些企业发展接续产业的准备金；

（4）困难企业3年以上的陈旧欠税应予以豁免；

（5）降低增值税小规模纳税人征收率。

二、当前形势下的税收政策选择

（一）当前的经济形势分析

我国经济在2002年已基本走出低谷，2003年第一季度进入了快速增长期，gdp增长高达9.9％，大部分经济指标创1995年以来的同期最快增长水平，整体经济增势强劲。进入4月份以后，受“非典”疫情的冲击，经济增长速度回落。但6月份以后工业生产、市场销售等主要经济指标明显回升，上半年gdp同比增长8.2％，比2002年同期快0.4个百分点，国民经济总体上仍保持较快增长。其中，第一产业同比增长2.7％，第二产业同比增长11.6％，第三产业同比增长4.2％。从部门来看，上半年，工业生产保持较快增长，其对经济增长的贡献率高达70.2％，比2002年同期提高了10.1个百分点，拉动gdp增长5.8个百分点。其中，规模以上工业完成增加值，同比增长16.2％，增速比2002年同期高4.5个百分点，是1994年以来同期的最高增速，各经济类型工业增长全面加快。与此同时，经济运行质量进一步提高，企业盈利保持较高水平，1~5月份，工业企业盈亏相抵后实现利润同比增长62.8％，工业产销率高达97.2％。上半年国民经济快速增长的主要原因有二个：一是投资，二是出口。从投资因素看，上半年，全社会固定资产投资同比增长31.1％，比2002年同期快9.6个百分点，超过了经济过热时的1994年的投资增长速度。分经济类型来看，国有及其他经济类型投资增长32.8％，集体经济投资增长37.8％，个体经济投资增长14.1％。在国有及其他投资中，基建投资增长29.7％，更新改造投资增长39.2％，房地产投资增长34％。从建设资金的来源看，上半年国家预算内资金增长12.7％，国内贷款增长55.9％，利用外资增长44.1%.自筹资金增长51.2％。

这里尤其需要重视的是，在全社会总投资快速增长的同时，非政府投资，即企业和民间投资也增长强劲，与全社会投资的增速处于同等水平。目前民间投资已被启动，这使得经济增长有了内在动力。与此同时，银行贷款快速增长，2003年4月末金融机构各项贷款余额同比增长20.7%，增幅是1997年4月份以来最高的。随着贷款的增长，相应地货币供应量也逐月上升，广义货币量m2从2002年6月份增长14％，上升到9月份16％，又升至年底的17％2003年第一季度更升至18％以上。目前己出现银行贷款增长偏快、贷币供应较松的问题。

从出口的因素看，上半年，我国进出口总额同比增长39.0%，其中，出口增长34.0％，同比增加19.9个百分点。出口的快速增长对拉动gdp的增长发挥了重要作用。在当前经济快速增长的同时，国民经济运行中仍然存在着制约经济进一步增长的隐患，主要也有两个：一是消费需求仍然不足，二是就业形势严峻。

上半年，社会消费品零售总额，比去年同期增长8％，同比回落0.6个百分点，而农村仅增长6.3％。在物价方面，上半年，居民消费价格同比上涨0.6％，其中，主要是食品价格和服务项目价格上涨，其余商品价格大多表现为下降。与此同时，工业品出厂价格和生产资料价格有明显上升。上半年，工业品出厂价格同比上涨2.9％，主要生产资料中，石油、原材料、燃料、动力等价格上涨较多。

目前我国消费需求不足的原因，一是居民收入增加缓慢。2003年上半年，城镇居民人均可支配收入同比增长8.4％，农村居民人均现金收入同比增长25％，二是居民收入差距不断扩大。2002年城乡居民收入差距达到3.1∶1.若按城乡居民实际生活水平计算，差距会达到5∶1～6∶1.此外，城乡居民内部富裕家庭与贫困家庭之间的收入差距和东西部地区之间的收入差距，都在明显加大。收入差距的扩大，必然带来全社会消费倾向的下降。三是基于对教育、养老、失业、医疗等问题的认识，居民减收增支的预期仍未缓解。四是产品供给结构与消费需求结构不协调。

从当前的就业形势看，至2003年6月底国有企业下岗人员是370万人，城镇登记失业人数近800万人，2003年我国城镇新增劳动力大约是1000万人，另外，农村大约还有1.5亿人的剩余劳动力。20世纪80年代，我国gdp每增加1个百分点，就可拉动就业增长0.32个百分点，而目前还不足0.1个百分点。最能吸纳劳动力的中小企业、民营企业和服务行业发展相对滞后。

由此得出的结论是：目前我国经济运行已进入新一轮的快速增长期，经济增长的内在动力已经形成，并正在增强。因此，人们探讨积极财政政策“淡出”的条件已基本具备，但是鉴于我国经济中尚存在的问题和国内外的历史经验，应采取渐近式的“淡出”方式，可以把2003年和2004年作为积极财政政策“淡出”的过渡年。积极财政政策的逐步“淡出”，应当适应经济形势的变化，在调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整。

（二）当前税收政策选择

与会代表认为，积极财政政策不仅仅是国债政策和支出政策，它应当是包括国债政策、投资政策、税收政策等的一揽子政策。只不过不同年度的经济形势不同、政府调控的重点不同，从而在政策手段运用上有所不同，在经济形势发生变化的情况下，政策手段组合的变化是一种必然的选择。

根据对我国当前经济形势的分析，有的代表认为，我国当前的财政政策应从三个方面进行调整：一是调整财政政策目标，由刺激经济增长的目标转为把增加就业和解决“三农”问题作为重要目标。二是调整财政政策的调控方式，由需求管理转向需求管理与供给管理并重，把二者有机地结合起来。三是调整财政政策手段的使用：由单一使用以国债投资为主的财政支出手段转向财政支出与财政收入手段的并用。

在具体的政策措施上，认为当前财政支出政策调整的重点是，适当调整国债投资的规模和方向；加大财政对中小企业的支持力度；加大政府投入，减轻农民负担，着力解决“三农”问题；完善社会保障体系。在收入政策方面，强调应实行适度的结构性减税。主要是主张我国应结合税制调整，对一些主要税种的微观税负（税率）适当降低，同时辅以开征一些新的税种和调高一些税种的税率。其基本依据是：从理论和实践上看，减税对经济的发展有刺激作用；目前我国企业税费总负担过重，不利于提高企业的竞争力；我国的主要税种——增值税和企业所得税的法定税率偏高；适度减税，从发展的角度看，可以刺激经济增长，最终将有利于增加财政收入。

也有代表在对全球性减税的基本走势和原因进行全面分析的基础上，重点分析了全球性减税对我国的压力和挑战，进而分析了我国的税负水平和税负结构，论证了我国实施减税政策的必要性和可行性，得出了我国应实行结构性减税的结论，但是更强调，这种结构性减税应紧密结合中国的国情，不能盲目地仿效西方国家在减税政策运用上的具体做法。

对于适度的结构性减税的内容，认为需要减税的税种主要有：将增值税由生产型转变为消费型；统一合并内外资两套企业所得税制，调低现行33%的比例税率，规范税前列支，增加必要的扣除；暂停征收农业税和农业特产税，增加农民可支配收入等。需要增税的税种主要有：扩大资源税的征税范围；结合排污费的改革，开征环境税；结合社会保障制度的改革，开征社会保障税；开征遗产税与赠与税等。

在我国经济形势发生变化的情况下，应适时进行财政政策调控目标、调控方式、调控手段的调整是与会代表的共识。对于结构性减税也得到多数与会代表的赞同，只不过在调整的具体措施上存在着一些差异。但是都强调应科学地评估减税与增税的环节和税种，明确减税政策对经济影响的间接性和对市场发展的依赖性，从而合理地界定适度减税和适度增税的领域和规模。

三、配合经济结构调整的税收政策

形成合理的经济结构一直是我国宏观经济调控所致力的主要工作，也是未来一段时期促进我国经济持续稳定增长的前提条件。与会代表结合当前的经济形势，从促进经济结构合理化，促进经济增长的角度，重点讨论了以下两个问题：

（一）运用税收政策促进中小企业发展

有的代表分析了目前中小企业运行和发展的状况、特点，指出中小企业是促进经济增长的重要源泉，是推动技术创新的重要力量，是大企业健康发展的重要保障和解决就业问题的重要渠道。目前中小企业发展面临的主要问题是：非国有中小企业没有得到完全国民待遇；缺乏正常的融资渠道；税收歧视制约，税收负担较重；发展环境不够宽松；企业内在长效动力机制不健全；管理体制不顺等。同时，对我国已出台的支持中小企业发展的税收政策进行了分析，认为我国现行税收政策存在的主要问题是：税收优惠政策导向不明晰；优惠过宽，针对性不强，管理困难；手段单一，力度较小；政策宣传落实不到位；税收管理和服务滞后等问题。

代表们结合国际经验和我国中小企业发展的实际，提出了进一步完善税收制度，切实加大政策支持力度的思路：建立规范适用的税收制度，体现公平、轻税、产业导向和便于征管的原则；与促进就业再就业的政策相结合；鼓励中小企业技术创新。在具体措施上，在推动增值税转型和企业所得税合并的前提下，剔除现行税制中妨碍中小企业发展的规定，构筑税收优惠政策体系，实行有利于中小企业增强后劲和投资能力的税收优惠；加快“费改税”步伐，减轻企业负担；进一步强化税收征管，优化对中小企业的税收服务体系，推行对中小企业的税务制度，通过提倡诚实纳税，积极促进中小企业的信用建设。

也有的代表强调，在运用税收政策支持中小企业发展的过程中，既要强化对中小企业的扶持，又要符合市场竞争的规律，不能不加区分地给予所有中小企业以相同的税收待遇，应明确税收支持的重点在于支持高新技术企业和有利于就业的劳动密集型企业的发展，而对于那些工艺落后、耗能严重、污染环境，不符合产业结构优化要求的企业则应排除在税收支持之外。

（二）运用税收政策促进产业结构优化

产业结构的变迁主要受中间需求与最终需求的比例以及中间需求的结构、消费需求结构、消费需求与投资需求的比例、投资需求结构等需求因素和劳动力的数量及质量、资本的数量及投向、技术进步等供给因素的影响，而税收政策能够通过对需求和供给的多方面的作用最终影响产业结构。

有的代表在全面分析了产业结构变迁的影响因素的基础上，分析了税收政策通过影响供给与需求规模、供给与需求结构，进而影响产业结构的作用机理，并通过对我国现行税收政策在形成产业结构方面的实证分析，指出了我国现行产业税收政策的税制结构缺陷、税收负担缺陷、税种缺陷和税式支出缺陷。提出了优化我国产业结构的税收政策建议：适当降低主要税种税率；清费立税，降低费负水平；完善增值税、企业所得税、个人所得税等税种；适时开征社会保险税等新税种；完善税收支出政策。

也有的代表基于对我国地区产业结构趋同、市场分割严重的现象，指出应在调整财政支出、优化政府投资结构的同时，考虑税种在生产、流通、分配和消费各环节的合理布局，来促进产业组织结构的优化。

四、国际税收竞争与我国的应对措施

世界经济的不平衡发展导致国际间税收竞争，主权国家之间的税收竞争正成为国际社会日益关注的问题。我国加入wto后遵守国际规则和全面开放市场的义务，将面临更多国家间贸易利益冲突，民族工业已面临着全世界跨国公司强大的冲击。国际税收竞争的目的在于吸引非居民税基，把生产要素与经济活动引向本国，国家之间合理的税收竞争已成为一国有效分配资源的可选择的重要手段之一；而有害的税收竞争将会侵蚀国家的税基，损害国家完善的税制体系，扰乱国家正常的经济秩序，逐步削弱国家的经济增长力，抑制经济实力相对较弱的国家的发展后劲。促进合理的税收竞争，抑制有害税收竞争已成为国际税收领域的重要课题。

与会代表重点从经济和税收两个方面分析了国际税收竞争对我国的影响。在经济上，由于国际税收竞争的存在，我国不得不被迫放弃一定的利益，以此换来良好的区域经济合作或谋求在全球经济中的有利地位；与此同时，wto对各国政策选择的约束，也会使我国吸引外国直接投资成本的提高。在税收方面，偏高的所得税法定税率使我国在吸引外国资本直接投资方面处于劣势；税收政策上的不足造成国内资本外流，资本存量减少；加大了我国涉外税收政策调整的难度；现行税收征管的理念和模式受到挑战；我国国际税收协调的压力增加；在世界性减税浪潮下，我国不得不正视在财政压力的同时评估减税的空间。

有的代表认为，充分认识国际税收竞争的有害性和有效性，分清利弊，有效地进行高层次的国际税收协调，是维护国家利益的重要方面。从国内税制建设看，应适度降低税负，扩大税基；统一内外资企业所得税制度，强化税收优惠政策导向；更新税收观念，提升税收征管水平；这是应对国际税收竞争的必然之举。

也有的代表指出，我国应着力研究其他国家参与国际税收竞争的策略，把握国际税收竞争的规律，维护积极的国际税收竞争环境，同时借鉴国际经验完善我国涉外税法和国内税法，有效运用税收优惠，推动我国经济的发展。“宏观经济与税收”课题组