税收征管体制改革
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[摘要]当前我国正处在体制转型的关键时刻，加强税收征管是非常必要的。但是，与加强征管相比，更重要的是加快税收制度和税收体制改革。当前，以下诸点应予以关注：理顺纳税人与税收征管人、公务员之间的关系，确立纳税人的主人翁地位；依法照章纳税，废止自上而下地下达征税指标的传统做法；根据扩大内需和深化改革的要求，全面改革税制已经提上了日程；为适应加入wto后形势的变化，改革现行内外有别的税收制度，实行内资企业和外资企业公平税负；为全面实行消费型增值税积极创造条件，加快由抑制投资的生产型增值税向消费型增值税过渡；规范税外费征管，减轻纳税人的税外费负担，并逐步将游离于财政之外的收入纳入政府预算。
税收是政府主要的财源，又是政府调节收入分配的重要杠杆。当前我国正处在体制转型的关键时刻，加强税收征管是非常必要的。
但是，与加强征管相比，更重要的是加快税收制度和税收体制改革。当前，以下诸点应予以关注：
1、理顺纳税人与税收征管人、公务员之间的关系，确立纳税人的主人翁地位。
税收是社会财富再分配的途径和形式。劳动群众是社会财富的创造者。纳税人，无论是自然人或者法人，他们所缴纳的税金都来自劳动群众所创造的社会财富。纳税人与政府之间是权力和义务对等的关系。公民作为纳税人具有照章纳税的义务，同时又享有接受政府及其雇员所提供的服务的权力；政府及其雇员拥有依法纳税、领取俸禄的权力，同时又必须履行对纳税人应尽的义务。这种权力、义务体现了两者之间的关系是主仆之间的关系。纳税人是社会的主人，政府公务员则是为纳税人服务的公仆。古人把官吏称之为百姓的“父母官”。其实，纳税人供养了政府及其官吏，而不是相反。政府及其官吏绝没有超越公仆之外、凌驾于主人之上的特权。明确这种主仆关系，是市场经济有效运作的必要条件。税法要实现税收调节收入再分配的功能，首先必须规范这种主仆关系，并给予法律保障。但是，在现实生活中，这种主仆关系在人们心目中却往往被淡忘，甚至被扭曲、颠倒。特别是一些官员并不珍惜手中的权力为纳税人服务，他们肆意侵吞公共财富，横行乡里，鱼肉百姓。他们所作所为不仅背离了人民政权和执政党的宗旨，而且破坏了市场经济的基本法律规范和道德规范。
2、依法照章纳税，废止自上而下地下达征税指标的传统做法。
税收具有法律上的强制性。这种强制性表现在：纳税人必须依照税法从其收入中提取法定数额作为税金上缴政府；政府税务部门依法向纳税人征收税金；司法部门依法查处违反税法的行为。纳税人照章纳税，税务机关照章征税，是规范化市场经济的通行规则。依法税收才能做到公平、公正税负，防止偷逃税，才能防范税务人员营私舞弊，贪赃枉法。
但是，税收的强制性和税务机关自上而下地下达指令性税收指标，是不能混为一谈的。在制定年度财政预算时，为实现预算收支基本平衡，对税收作出初步预测，是必要的，也是可能的。但是，这并不意味着必须逐级下达指令性征税硬性指标。这种办法违背了市场经济通行准则，十分有害：第一，它会破坏公平税赋、合理负担的原则，征税时做不到公平、公正。因为税务机关并不是根据纳税人当年经营实绩和实际收入征税，而是以上级主管部门下达的指标为根据，参照纳税人上年缴纳的税金进行分摊。所以就会出现该多征的却少征，该少征的却多征，当年税金缴纳越多，次年税负就越重。第二，滋生弄虚作假，征过头税。税务机关为了完成上级下达的税收任务，置法律不顾，用各种办法凑足指标。例如，先征后返，贷款纳税，抽肥补瘦，超前征收等。当年任务完成得越好，税收基数越大，由此便形成恶性循环，把“依法治税”拖进死胡同。第三，为偷漏税提供缝隙。税务部门一旦完成任务便不寻求新税源，该征不征；纳税人千方百计偷逃税金。第四，为税务人员搞权钱交易，滋生腐败提供土壤。税务部门按上级下达指标征税，是典型的“人治”、“权大于法”的表现。它使某些税务人员无视税法，利用职权谋取私利，使国家蒙受损失。所以，自上而下地下达指令性税收任务的做法是违背市场经济通行规则的，是与建立社会主义市场经济体制的目标背道而驰的。
3、根据扩大内需和深化改革的要求，全面改革税制已经提上了日程。
近20年，税收制度经过了多次调整和改革。现行税制是1994年以抑制经济过热、治理通货膨胀为主要目标而制定的。当时虽然提出了“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的原则，但在税制中并未得到充分体现。现在随着形势的变化有必要进行全面修定。在修定税制中有以下几个问题应予以特别关注：
首先，按照国际惯例可否考虑取消农业税。目前在农业税项下每年向农民征收税金约400多亿元。按农田计算，每亩征收20多元。农业税在全国税收总额中的比重不到3％左右。这个数额并不算大，对整个预算收支影响不大。近两三年政府年度预、决算收入都保持了较高的增幅。去年预算增收1000多亿元，决算又比预算超收1000多亿元。如果狠刹公款吃喝和公费旅游等不正之风，特别是进一步加大反腐败力度，财政增收节支的潜力是很大的。第二，免除农业税有利于减轻农民负担，增加农民收入，提高农民的购买力。扩大内需的重点在农民，扩大内需的难点也在农民。免除农业税，这个数额对政府来说是十分有限的。但对农户来说却可以增强他们对收入增长的预期，从而增加即期消费和投资的支出。第三，在提取“三提五统”的同时，征收农业税，违背了公平税负的原则。与城市职工相比，农民实际上承受了双重税费负担，在缴纳农业税的同时，还必须上缴“三提五统”。如果把农业税比作个人所得税，它的起征点却远远低于现行个人所得税法的规定。近两年农民年人均现金收入仅为2000多元，月均160多元，远未达到800元起征点。所以，农民的法定税费负担比城市职工重是不容置疑的。第四，目前市场经济国家均未开征农业税，不仅如此，政府对农产品还实行价格补贴。中国“入世”已成定局，按照国际通行规则改革税制势在必行。
其次，改革现行个人所得税法已迫在眉睫。当前，个人收入分配不公十分严重，收入差距急剧扩大，贫富分化加剧。据权威人士分析判断，我国的基尼系数已超过国际公认的警戒线，达到0.456。一方面已形成了一个不是靠勤劳发家的暴富阶层；另一方面出现了一个人数众多的庞大的待救济的贫困阶层。然而，税收作为调节收入分配和再分配的重要工具的功能，在现行税制下却被窒息。这主要表现在：该开征的税种迟迟不出台，如社会保障税，致使社会保障体系的建立严重滞后；不该征收的却征收，例如收入低于800元起征点的职工，省吃俭用在银行存了点钱，却要缴纳利息税；该抵扣的不扣除，例如赡养老人费用、教育费用等；重复征收，例如企业按33％税率缴所得税后，分配给个人股东的股息红利还要再征收20％的税；平均主义一刀切，例如不管储户储蓄金额多少，一律按同一税率征收利息税，等等。此外，在个人所得税征管办法上，目前主要管住了工薪收入阶层，管不住个体和私营业主，致使大量税金流失。所以，目前改革个人所得税法已刻不容缓。按照调节差距、公平税负、统筹兼顾的原则，把分类征收和综合征收结合起来，改变现行单项计征办法。
4为适应加入wto后形势的变化，改革现行内外有别的税收制度，实行内资企业和外资企业公平税负。
改革开放以来，为吸引外资，我国实行内外有别、内高外低、内重外轻的税收制度。例如，外资企业购置进口设备免征关税和进口环节增值税，购置国内设备实行退税；有些地方实行“两免三减”等更为优惠的政策。这对大量吸收外资起了重要的激励作用。这些年我国引进外资的规模，居世界第二位，居发展中国家第一位，这是和此项税收制度分不开的。但是，内外有别的税制却不符合市场经济通行的公平税负的原则。又如内外资企业所得税，由于税法不统一，内资企业的税负大于外资企业。据测算，由于实行此项政策，内资企业的税收负担是外资企业的两倍左右，内资企业特别是国有大中型企业承受了比外资企业大得多的沉重税收负担。这是导致大中型企业大量亏损的原因之一。内外有别、内重外轻的税制是不利于营造公平竞争的市场环境的。我国加入wto之后，必须实行市场准入制度，外资企业进入的限制将被取消。在这种条件下，原本在技术、管理和资金方面居优势的外资企业如果在税收方面继续享受政策优惠，我国内资企业与外资企业进行平等竞争从何谈起呢?
5、为全面实行消费型增值税积极创造条件，加快由抑制投资的生产型增值税向消费型增值税过渡。
1994年税制改革将产品税改为增值税，这是税制改革的重大进步，对抑制经济过热、治理通货膨胀、保证税收增长，起了积极作用。但是，随着经济发展和改革深化，现行生产型增值税的弊端越来越明显。这主要表现在：对购进资本品在计算增值额不予抵扣，不利于企业更新改造，不利于激励扩大社会投资；存在重复征税，征收范围没有涵盖全部生产、经营和服务领域；由于不采用通行的规范的发票扣税法，为偷漏逃税提供了便利。实行消费型增值税则可以避免上述弊端。从近期看，它有利于扩大内需，刺激社会投资需求的持续增长；从长远看，有利于建立先进的规范化的税收制度。
6、规范税外费征管，减轻纳税人的税外费负担，并逐步将游离于财政之外的收入纳入政府预算。
政府为履行其职能在税收之外依法向纳税人收取一定的费用，是市场经济国家通行的惯例。但是，长期以来，我国税外费的征收和管理、使用极为混乱，且无法可依。尽管纳税人的负担十分沉重，但政府预算可支配资金的比重却在下降。财政摆脱“两个比重”下降的困境出路何在?有人认为，出路就在于强化税收征管。然而，这个办法只能堵住税收“跑冒滴漏”，却无法解决税外费“乱、多、重”的难题。出路就在于，一方面强化税收征管，同时规范税外费，将预算外资金纳入法制化程序管理，依法理财，建立统一财政税收体系。
当前，为推动我国经济进入持续、高速、高效地增长和发展的良性循环，全面改革税制是必不可少的前提之一。
