税收优惠政策

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[摘要]涉外税收优惠政策在一定程度上影响了国民经济的均衡发展。我国现有的涉外税收优惠政策按“经济特区、经济技术开发区、经济开放区、其他特定地区、内地一般地区”的层次实施不同的优惠，使资金流向东部和沿海地区，进一步加大了东西部的差距，限制了生产要素的有效配置。同时，由于鼓励外资投入重点行业和高科技项目导向比较简单，形成了不合理的投资结构，违背了我国的产业发展政策。涉外税收优惠政策影响公平、规范的税收环境形成。我国现行涉外税收优惠政策，在对不同的纳税人征税时，给予不同等的税收待遇，从而造成不同的纳税人在相同条件下税收负担不一致，这种政策所产生税收歧视的结果，必然一方面使民族企业的发展受到抑制，尤其影响我国国有企业的改造和调整，不利于企业公平竞争；另一方面也与WTO的非歧视原则相背离，不利于形成公平、规范的税收环境。

一、对我国现行税收优惠政策的基本状况。

（一）我国现行税收优惠政策的基本状况。

我国现行税收优惠政策是在上个世纪80年代初期确立的。80年代初期，我国制定了对外开放的治国策略，同时为了引进外资，在涉外税收上制定了以全面优惠为主要特征的政策。其主要内容是在维护国家主权和经济利益的前提下，对外资企业贯彻税收从轻、优惠从宽、手续从简的政策精神，旨在促进当时在我国还基本上处于空白的涉外经济快速发展起来。在这种政策指导下，我国建立起与国内税收有别的单独涉外税收制度体系。同时对外商投资企业实施了诸多税收优惠，如降低税率、定期减免、再投资退税、对特许权使用费的优惠等等。对内资企业的税收优惠主要侧重于社会福利、劳动就业、贫穷地区等方面，项目较少，优惠力度较少。实践证明，在我国改革开放初期，以涉外税收优惠为指导思想的税收优惠政策的选择是基本正确的，它对吸引外资、促进改革开放起到了一定的作用。但近几年，随着客观经济的发展和变化，越来越暴露出以涉外税收优惠为主的税收优惠政策以及在此基础上建立起来的涉外税收制度存在诸多问题。

（二）现行税收优惠政策在违背“税收国民待遇”原则的同时带来经济的负面影响。

涉外税收优惠政策是以我国即期财政收入损失为代价的。涉外税收优惠政策的实施，虽然从长远看可以培养税源，但这是以牺牲一部分即期税收利益为代价，而且并不意味着这种牺牲越多越能换来更多的外国资本的投入和先进技术的引进。因为一方面仅靠税收优惠而不是靠改善投资环境，必然会造成外国资本流动性大，投机性强，长期投资和直接投资少。另一方面，涉外税收优惠政策过多过滥，也为外商投资者和本国投资者避税提供了可乘之机，造成税源大量流失。因此，涉外税收优惠政策的实施使我们付出了很高的成本，但没有收到预期的效益。

涉外税收优惠政策在一定程度上影响了国民经济的均衡发展。我国现有的涉外税收优惠政策按“经济特区、经济技术开发区、经济开放区、其他特定地区、内地一般地区”的层次实施不同的优惠，使资金流向东部和沿海地区，进一步加大了东西部的差距，限制了生产要素的有效配置。同时，由于鼓励外资投入重点行业和高科技项目导向比较简单，形成了不合理的投资结构，违背了我国的产业发展政策。

涉外税收优惠政策影响公平、规范的税收环境形成。我国现行涉外税收优惠政策，在对不同的纳税人征税时，给予不同等的税收待遇，从而造成不同的纳税人在相同条件下税收负担不一致，这种政策所产生税收歧视的结果，必然一方面使民族企业的发展受到抑制，尤其影响我国国有企业的改造和调整，不利于企业公平竞争；另一方面也与WTO的非歧视原则相背离，不利于形成公平、规范的税收环境。

涉外税收优惠政策对投资所带来的正效应随着时间的推移呈缓慢递减的趋势。任何一项政策实施中的效应都会随时间而发生变化。涉外税收优惠政策所带来的正效应随着时间的推移呈缓慢递减的趋势。其主要原因为：外商在大陆投资的动机正逐步转变，早期外商到大陆投资主要动机是利用大陆廉价劳动力和土地资源以及众多的税收优惠，从而降低生产成本，属于“利用型外资”。而随着全球经济一体化和国内改革开放的深入，吸引外资的重点已转移到具有生机和发展前景的国内市场，对于具有战略性投资目标与方向，处于高科技领域的跨国公司来说，税收优惠的吸引作用是有限的，外国投资者们更注重的是总体投资环境的完备。

二、税收优惠政策调整合理取向是税收国民待遇

中共中央在“九五”计划和2010年远景目标的建议中提出，积极合理有效地利用外资，把重点放到提高成效和水平上来，对外商投资企业逐步实行国民待遇，规范税制，公平税负，为中外企业创造平等竞争条件。这对现行税收优惠政策的调整确定了方向和目标，也就是说，在新的经济形势下，我们必须按照国民待遇原则来调整我国的税收优惠政策。国民待遇原则在税收政策上的体现，就是一个国家应给予外国投资者和本国投资者同等的税收待遇。

（一）实行税收国民待遇的必要性。

实行税收国民待遇是维护国家主权的需要。税收超国民待遇，即在引资中给予外国投资者大量税收优惠，由于双重征税的解决往往采用抵免法，导致享受税收优惠的是投资者国籍政府，而非投资者。这一方面丧失税收优惠的利益激励作用的吸引力，另一方面由于一些企业利用税收优惠进行避税、偷税造成税源流失，国家主权受到侵害。因此，从维护国家权益和保护财政收入的角度出发，必须对外商投资企业实行税收国民待遇。

实行税收国民待遇是创造公平竞争环境的需要。在社会主义市场经济条件下，为使商品生产者在市场竞争中优胜劣汰，就必须要创造公平的环境。而市场环境的公平，最主要的就是税负公平。因此，为了维护本国企业的发展，创造公平的市场竞争环境，必须对外商投资企业实行税收国民待遇。

实行税收国民待遇是有效引进外资的需要。从外国资本在国际间流动的形式可以看出，不是所有的资本流动都有积极作用，只有真实的资本流动，才代表着资源的重新配置，并且输送先进技术和设备的长期投资及直接投资才有积极作用。而我国近年来引进的外资结构不尽合理，一般加工工业多，高新技术项目少，这对我国产业结构调整的作用不大。要改变这种状况，必须将主要靠税收优惠政策引资转变为靠不断完善的投资环境和开放的市场来吸引外资，同时通过同等的税收待遇，吸引高质量的外资，而排斥一些技术含量低、资金规模小、靠优惠政策获利的外资项目，使引进项目结构日趋合理。

（二）实行税收国民待遇的可行性。

投资环境的不断改善，为实行税收等同国民待遇创造了有利的外部条件。随着我国改革开放的不断深入，各项政策制度的不断完善，在中国已形成一个良好的投资环境的框架：丰富的资源，廉价的劳动力，巨大潜力的市场与稳定的政体。而外国投资者要在我国经济发展中长期占有一席之地，更注重政治与经济的稳定性、立法的明确性和高效的管理制度，而不是暂时的税收优惠。因此，税收优惠政策在我国引进外资中的作用极其有限，这为我们在涉外税收中采取同等税收国民待遇创造了必要条件。

税制改革的规范是实行税收国民待遇的基础。近几年，我国的税制改革一直朝着规范化、统一化的方向发展，同时也不断与国际惯例接轨，从税制改革的近期目标看，将实现内外资企业所得税并轨。这一切将成为实行税收国民待遇的基础。

三、高速现行涉外税收政策需要解决的几个问题

（一）正确认识实行税收国民待遇和税收优惠的关系。

由于现行税收优惠政策是以涉外优惠为主要特征，在实践中存在许多问题，有违公平税负、平等竞争的原则。因此近年来，取消涉外税收优惠呼声越来越高。对这一观点，我们必须从发展和现实的角度去认识。从长远看，取消对外国投资的税收优惠，是实现公平、效率的需要。但从现实看，完全取消涉外税收优惠政策必然会导致一部分外资流入其他国家，同时不利于对外资的吸引。因为在世界范围内，许多发展中国家（甚至包括一些发达国家）都在以税收优惠政策竞相吸引外国投资。而我国在经济发展的现阶段，还必须依靠外国资金的投入发展本国经济。基于这种客观状况，现阶段如果完全取消涉外税收优惠政策，必然导致我国经济利益和财政利益的损失。因此，我们必须从实际出发对现行涉外税收政策税收优惠内容做出适时调整，而不能完全取消。

当我们确立了实行税收国民待遇为目标的税收优惠政策以后，并不意味着要完全取消涉外税收优惠，而是要解决税收优惠内外企业的不平等，以及税收优惠不规范的问题。目前税收优惠的问题主要存在于企业所得税中，因此，统一内外资企业所得税就成为实行税收国民待遇的根本着眼点。现行的内外两个企业所得税法均规定了税收优惠，但二者优惠的侧重点和优惠的程度存在很大的差别。总的来说，外商投资企业获得税收优惠的范围及程度都大大广于和高于内资企业，因此必须从规范化的税收优惠着手，统一内外资企业所得税税收优惠。第一；选择产业税收优惠为主、地区优惠为辅的目标。其基本目标应该是：缩小由于税收优惠导致的地区性税负差异，加大产业倾斜力度。在产业优惠方面，凡是投资高新技术产业、能源和原材料产业、基础设施产业、第三产业等，不分地区，不分内外企业，均可享受同等程度、同样期限的税收优惠；在地区优惠方面，凡投资于经济特区、西部开发地区的产业，不分内外资企业，享受同等程度、同样期限的税收优惠。第二，优惠形式应采取间接优惠为主、直接优惠为辅的形式。我国目前内外资企业所得税中的税收优惠，主要是采用税率式优惠的形式，统一后的企业所得税的税收优惠应更多运用加速折旧、投资抵免等间接形式，也适当运用降低税率、减免税等直接形式。第三，对各种税收优惠措施应附加明确的、可操作性强的限制条件，以充分发挥税收优惠的作用，防止避税、偷税的发生。第四，对外商投资企业的一些必要的、特有的优惠，仍应保留。如税后利润的汇出，对提供某些我国急需的专有技术所取得的特殊权使用费的优惠等。

（二）制定独立的“引资法”，提高引资的法律化和效率化。

我国周边一些国家和地区在引进外资上，一般采取了独立立法引资的策略，因此借鉴其他国家和地区经验，根据我国经济发展规划、阶段发展目标，对利用外资投资的项目、规模、环境以及鼓励投资技术引进的各种投资优惠政策，包括信贷、外汇、财政、税收等投资优惠，用“引进投资法”的法律形式规定下来十分必要。这部法的特定范围，决定了税收优惠引资的针对性和导向性，并可随经济发展的阶段性变化，调整税收优惠政策，从而不影响国家基本税法的统一性和稳定性。这种《引资法》具有法律的权威性，也能够给投资者以安全保障，同时遏制了优惠攀比，保证政策统一性。

（三）统一内外两套税制。

尽管内外两套税制形式的存在有其客观原因，但它充当了外资企业享有超国民待遇的载体。因此，要实行税收国民待遇，就必须统一内外两套税制。

1994年税制改革后，内外资企业流转税已实现了统一，目前要统一的是所得税制和财产税制。因此，需要在近期内，在论证的基础上，实现内外企业所得税制的统一。

（四）加强内外资企业税收征收管理。

税收征管虽不构成直接的税收负担，但税收管理不平也直接影响税收政策和法律实施的效果，也是税收待遇的实质内容。因此，一方面必须严格将单行税法中缴纳税款期限、纳税申报期限通过完善《税收征管法》进行规范；另一方面还必须严格进行征收管理，防止漏洞的出现。同时，要对税收优惠进行效益分析和控制、监督和管理，以保证税收优惠作用的发挥落到实处。