税制优化

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一、价格机制和税收中性

价格的形成依赖于众多的产权明确的微观主体的市场交易行为,市场价格的形成是市场机制进行资源配置的核心。税收制度是权威机构强加于市场之上,肯定会影响价格的形成。如何减少税收对市场价格形成的影响便是税收中性所关注的。

税收中性可以有多种内涵:第一,税收不能干扰市场价格机制的形成和正常运作,不因征税而扭曲商品的比价关系;第二,税收不能扭曲和破坏平等竞争的外部环境,不因征税而影响经营决策和投资行为;第三,维护国际税收公平,防止重复征税。其实税收中性的要旨就在税制作为一种市场外在制度,不应扭曲市场的价格体系,进而也影响到资源配置的效率。影响税收中性的因素很多,但大致可以表现为税收公平与普遍征收。

1.税负公平。税负公平可以从税种选择、税率档次及税收减免优惠等方面体现。a.适当的税种选择不应使税负成为影响市场分工和交易的深化的因素。在分工与交易日益加深的市场中,企业采取市场交易方式还是倾向于将分工内化于企业组织之中由产品的技术的不可分性和交易费用来决定。企业为追求多种产品联合生产以发挥技术优势或为了降低市场交易的不确定性而节约交易成本时,它会采取“一体化”的选择。但外在的制度如税收业可使企业非理性地采取“一体化”生产,例如对销售收入全额课征的产品税由于存在重复征税,随着流通环节的增加而加重企业负担,于是企业组织倾向于全能厂生产。后来增值税的开征只对产品的增值部分课税才有效解决了这个问题。b.作为市秩序的提供者,政府应一视同仁地对待微观主体,在税率上的体现比例税率,而且税率档次越少,越单一越好。这一点在流转税的设置上就充分体现。但在所得税的设置上,这原则显然被政府对收入分配的调节的目的所替代而采用累进税率。c.税收优惠减免。优惠是政府出于鼓励而设定,可诱使微观主体生产待发展的产品,但它本身就会造成微观主体外部环境的不平等,使享有优惠的企业在定价行为拥有优势。因此税收优惠的规范和不断减少是税制设定的一种趋向。

2、普遍征收。税收的征收范围愈广泛,商品之间的价格比例愈能保持稳定关系。非普遍征税会使其中某些商品的税负大于其他商品,税负重的商品的价格会上升,由于价格的刚性和带动效应,其他商品的价格业会随之上升。因此,非普遍征税就会在经济中改变了价格体系的平衡,埋下了非稳定的因素。

二、税制优化目标

当商品以货币表示的价格在时间序列上波动幅度小,而且在时间上具有连续性,而非大起大落时,可以称之为价格稳定。物价非稳定可以分为两种类型:(1)局部非稳定,即某些商品的价格出现波动。这是由于该类商品的供求非均衡造成。(2)普遍非稳定,即呈现物价普遍上涨或下跌。人们经常看到的通货膨胀和通货紧缩只是物价普遍非稳定中的一种强烈表现,它们明显的特征除了普遍上涨或下跌外,还有表现在持续性。(普遍非稳定和通胀、紧缩在以下的分析是有区别的)

物价非稳定可以从微观主体的定价行为或预期以及供求变化方面来找到原因,但我们在纳入税制结构分析时,只关注税收制度的设定是如何影响市场中的微观主体的定价行为和预期,进而导致物价的非稳定,即分析“税收—微观主体—价格”的过程,而不是直接从宏观层面来分析供需的变化对物价的影响。

税制结构对物价的影响一般是:政府凭借权威无偿地从微观主体的收入中摄走一部分财富,为此微观主体就在市场交易中千方百计地提高交易价格或改变自身的消费行为来适应税收所带来的变化。从整体看,征税对微观主体的影响无非两种:提高交易价格,或减少收入。假设以前没有征税,现在政府开始征税,经济上的表现即为物价普遍上涨(并非是具有持续上涨特征的通胀),或所有居民的收入都小幅下降。当物价普遍上涨但幅度远小于通涨或居民收入都小幅下降时,经济体系中不会存在局部不稳定因素使物价轮番上涨,正如收入分配公平(一起贫困或是一起富裕)的社会业不会滋生不稳定因素一样。从这一点我们可以粗略地看到,税收制度的设定要发挥物价稳定功能,大致应遵循这样的目标:税负公平、普遍征收以及调节收入分配。这些目标大都与税收中性有关。为此,我们在下面的讨论中就不得不首先涉及税收中性问题。

三、税种选择对物价的影响

1、税负转嫁--间接税和直接税

税收会使微观主体实际拿到的销售收入减少,因此他会设法维持原来的利润水平,其途径就是将税负作为一种成本计入到价格之,让消费者或其他交易对手承担全部或部分的税负。这便是税负转嫁。它的特征是:(1)税负转嫁是和价格的升降相联,如压低进货价、提高销货价;(2)税负转嫁是各经济主体之间对税负的再分配,使纳税人和负税人不一致;(3)税负转嫁是纳税人的一般定价的倾向。

税负转嫁的过程可以用以下的供求图形来表述:

企业成本为C=C(q)+tq(q为产量,t为税率,为简单起见,我们只讨论t为从量税)

AC=C(q)/q+t

MC=C’(q)+t

也就是边际成本MC和平均成本AC都比原来的上升t个单位。从短期看,行业供给线S上移t个单位到S1,市场的均衡价格为P1。完全竞争中的个别厂商只是价格的接受者,销售价格也为P1。因此对商品课税就会导致价格的上升,将税金转嫁。但至于转嫁的多少,则取决于市场供求的价格弹性。入上图P1-P0<t,表明税负没有完全转嫁。但从长期来看,如果厂商都想维持原来的收入或均衡价格,那么供给曲S的上升要大于t,形成P2的价格,时税负完全转嫁给消费者(P2-P1=t)。

由此,我们可以看到征税短期内会减少微观主体的收入,但从长期看,厂商总是会倾向于将税负尤其是流转税都转嫁给消费者。

有两个因素制约着转嫁的多少:(1)价格的高低取决于供双方的均衡所决定。如图(3)中t1=Es/(Ed+Es)=t/(1+Ed/Es),供给弹性Es大,需求弹性Ed/Es<1则t1值增大,税负由消费者承担较多的份额;供给弹性Es小,需求弹性Ed大,Ed/Es>1,则税负由生产者负担较多的份额;当Es=Ed时,税负各负担一半。所有税负的转嫁都受纳税人外部的市场供求弹性影响。(2)除此以外,税负转嫁的难易还受纳税人在定价中的地位影响。a.直接税和产品的价格没有直接的联系,直接税的纳税主体如财产税、个人所得税的纳税人虽然可以将税负转嫁到他们所提供的要素(资本、劳动和企业家才能)价格之中,但这些纳税主体在定价中的权力是有限制的,他们大多处于企业组织之中,要素的价格受要素市场的价格及企业契约所决定,不如单人业主那样在个人所得税的增加时有充分的定价权去提高产品的价格。这些税种的转嫁流程为“个人所得税—工资价格增加(资本价格增加)—成本上升—价格提高”。b、流转税在微观主体的会计核算中往往和某些特定的产品相联系,容易成为价格中弥补成本的组成部分。企业所得税直接作用于市场的定价主体—企业,因此它们的转嫁无需经过要素价格谈判而仅受企业的外部市场的供求弹性约束。

p2

p1

p

(t1+t2=t,tga,tgb分别为D、S线的斜率t1/t2=tga/t,t1=tga/(tga+tgb),Es=dQs/dP·P/QS=1/tgb·P/Q,Ed=dQD/dP·P/Q=1/tg.P/Q可推出t1=tES/(Es+Ed).)

2、征税范围—普遍征税

现在对于同一类产品所征的税大体是一样的,但不同类产品之间由于适用的税种不一样而税负不同。也就是有些税种并非都覆盖所有的商品。例如目前的增值税也只适用于货物交易及修理修配,而不适用于建筑、交通运输和服务业。征税范围的非普遍可能会导致税负不均,造成这样的价格效应:税负重大多产品价格自然提高,税负低的产品受价格提高的示范,往往也会提高价格。价格上涨是刚性的,而且存在非均衡因素条件时,不同产品之间的价格很可能会相互推动而轮番上涨。

假定A、B产品原来价格为a、b,预算线为ax+by=c.现在有一个税种适用于A,课税a‘,并假定税负最终完全转嫁给消费者,B产品不属于该税种的课征范围。

对A产品课税的结果使得它的价格上升,即使对A的需求量从x1减到x2,价格应下降,但从图2分析可知,厂商倾向于将税负都转入价格之中让消费者承担,A是一个产业的产品,倘若它是必需品,而替代品很少时,厂商的转嫁显然是成功的,也就是A的价格上升。再来看B商品,由于A价格上升带来收入效应及替代效应,对B的需求量从y1升到y2,对应的价格也从Py1上升到PY2。

非普遍征税由于带来价格的非均衡而产生价格的变动,若是普遍征税,两种产品的价格也都将上升。二者所带来的结果似乎是一样的。但要指出的是:对A、B产品都征相同的税率,厂商在定价中都将提高价格,但二者比价会持平,价格体系算是稳定;对二者的需求量都有下降,足以产生新的均衡的价格,而不象仅对A产品征税会导致B产品价格的上升。而且在现实定价行为中,一个更重要的事实是局部非稳定的价格具有上涨的示范和带动效应。当一种商品的价格上涨,其他商品也会追随其后,价格上涨就难以降下来,严重时会造成轮番上涨。

普遍征税也可以是中性原则的进一步细化。税收的征税范围愈广,它对价格体系的扭曲程度愈小,从外部环境给微观主体提供均衡条件。我国1994年以前的税制按不同的所有制分别设立不同的税种,很明显地造成了各个企业之间税负不均。这也是非普遍征收的现象。

3、税负公平与税收优惠

税收的首要目标是征集政府收入,但随着政府渐渐有意识干预经济,税收也被用作一种调控经济的手段。税收优惠的设置是与经济发展相联系的,它体现政府对经济结构的偏向。尽管税种设置强调要给予企业的外部税收环境应一样,企业税负应公平,但税收减免仍然作为税法的一部分而存在。显然税负公平目标有时也会为税收调控经济的目标所替代。

诚然,税收优惠的存在确实改变了微观主体的外部环境,相应改变企业的选择。设置优惠的作用在于引导资本流向需要支持的产业,提供更多的产品,所带来的社会效益或许远远大于政府在税收上的部分放弃。但从结构性通货膨胀说来看,那些不享有优惠的传统产业由于工资上的攀比及税负加重都会使这些产品的价格上升。价格的局部非均衡会带来价格的又一轮上涨。税收优惠对价格非稳定的另一个推动表现在:?享有优惠的企业由于盈利,在经济繁荣时有充足的财力来提高价格以争夺原料,将价格上涨很快波及到原材料产地;?税负轻使企业获利的回旋余地大,销路不畅时会倾向于采用价格战争夺份额,引起价格的波动。

当优惠是以区域优惠而存在时,对价格的非稳定就体现在“区域波及”。如果享有优惠的地区因为政策上倾斜而繁荣起来,要素所有者的收入明显比不发达地区高得多,物价并没有为税负减轻而下降,反而会上升。通过产品或原料的销售及劳动力的流动,发达地区物价的上涨就波及到不发达地区。

4、收入分配调节

市场机制对财富的分配只按要素(资本、劳动、企业家才能)的多少为标准,它按效率配置资源的同时,并没有解决收入的差异。由于财富在私有产权制度中是具有累积效应的,因此市场交易中要素差异会带来收入上的贫富不公的状况。

居民之间收入差距同样也影响价格的稳定。富有阶层收入高,对高价格的商品及第三产业如娱乐等高消费品需求量大,而且价格的需求弹性小。厂商迎合这种需求,会将商品定位于高品质的同时也定位于高价。其结果是出现奢侈品的繁荣,如小车、楼宇、娱乐等高消费品成为时尚,但也同时带来低收入者的贫困。奢侈的繁荣给整个社会的示范作用是其他低收入者也有提高收入的欲望,其他商品的价格也会慢慢爬升。泡沫经济中价格的上涨机制与此相类似,同样都源自于局部的过分高收入的示范。

对收入分配不公的最有效的调节当数个人所得税。政府以累进税的方式来将高收入者的一部分财富收集上来,并将之用于社会保障,弥补低收入者在按要素为标准的分配中的不利地位。因此个人所得税的社会调节功能愈来愈突出,以致于采用累进税率,而舍掉了体现公平和中性的比例税率。

5、内在稳定器—累进的从价税制

税收是经济的内在稳定器之一。经济过热时,税收增长,就业率高,社会保障支出减少,会抑制投资与消费;经济萧条时,税收减少,失业率上升,政府的转移政府增加,又刺激微观主体的投资和消费,促进经济复苏。税收的这种稳定作用以来于两点:从价税与累进税率。

从价税在物价上涨时,税收占税基的比例递减,在物价下跌时则相反。从量税不具有自动稳定器的作用,只在资源税等小税种里使用。现在绝大多数税种都使用从价税的方式。从价税有比例税率和累进税率。只有使用累进税率时税收增量的变动才快于税基增量的变动。

四、目前税制分析及优化趋向

1、直接税为主

直接税是以纳税人的收入为课征对象,包括企业所得税、个人所得税、社会保障税、财产税等。直接税在税制中的比重通常与一国所处的经济发展水平相关。下图列出了发达国家的税制结构和我国税制结构的比较。

从中可以看到在发达国家里直接税(个人所得税、公司所得税、社会保险税和财产税)的比重高达67.44%,流转税仅占33.58%,一般消费税(增值税)仅占14.71%。但在我国税制中,所得税比重仅为17.82%,96年流转税比重却高达70.60%,增值税比重不断上升,接近60%,成为第一大税。

我国税制还是以流转税为主,这可能与我国国民生产总值低、所得税征收不方便等原因有关。但在引入市场机制之后,收入分配受要素(资本、劳动、企业家才能)和财富累积的影响,分配格局已明显相个人倾斜。国家、企业、个人三者收入占GDP比重在1978年所谓32.8:16.1:51.1,1995年已变为13.4:17.5:69.1,(潘贤掌、黄耀军,1998)企业收入比重变化不大,但个人收入比重迅速上升接近于70%。不过我国个人所得税制度及征管都不完善,个人所得税收入96年仅占总收入3.11%,与发达国家近30%的比重相差甚远。

正如上面的理论分析所表明,流转税首先更易于计入到价格中转嫁,流转税过重及供求弹性不一,难免造成不同商品的税负不均,带来价格体系中的局部非均衡,其次流转税一般只和国民收入呈比例变化,物价上涨时流转税并不能象所得税那样发挥抑制作用。而在这方面,所得税就更适合市场机制:?它一方面只影响要素所有者的最终收入,并不直接反应在纳税人的定价行为之中,所得税转嫁不如流转税那样直接对应地转到特定的商品。?另一方面,所得税的累进制具有内在稳定器功能。?所得税调节收入分配不公,抑制社会的奢侈繁荣的倾向。因此将来以所得税为主,既符合收入分配格局的变化,保证政府筹集充足的财力,也和税收对经济调节、价格稳定等宏观目标相适应。

我国的所得税尤其是个人所得税的水平与发达国家相差很大,税收制度上的设定也是一个原因。我国个人所得税存在的重要问题有:税基窄,漏洞大;税率档次偏多,对劳动工薪所得和劳务所得实行差别税率,有悖于公平原则;分类所得税的计征模式不利于科学地扣税。在今后个人所得税的改革应借鉴西方的作法:扩大税基,不仅对反复性的源泉性收入征税,也对临时性的、偶然性的资产增量征税,同时减少税率档次;实行分类所得税和综合所得税并行;实行自行申报和源泉扣除的征纳方式。

2、扩大增值税的征收范围

普遍征收虽然也使税负转嫁,价格上升,但它可以避免价格的局部非均衡所带来的价格的变动。增值税在我国占总收入的比重已达60%左右,对经济和价格的影响十分重大。因此能否普遍征收便是增值税设定的一个要求。

但目前我国增值税实行“生产型”,其征收范围仅仅限于生产、销售货物和加工修理修配劳务。这和实行增值税的OECD国家的作法大不相同。OECD国家的增值税征收范围尽可能涉及一切商品、劳务,不论是非金融服务业,还是不动产业、旧货商品几乎都是按标准税率课征增值税,同时选择“消费型”。

今后,增值税的改革应扩大征收范围,使其覆盖到交通运输业、建筑业、服务业、房地产业及转让无形资产。由于“生产性”在购进固定资产时不能扣税,其增值税计入固定资产的成本之中,并在使用期间按折旧的方式形成产品价格。当产品出售时,按销售价计增值税,造成重复征税。这使得固定资产比重大的企业税负重,从矿产品类、电力、热力类产品增值税的负担率中可以明显地看到这种迹象。“生产性”增值税还不利于企业购进高新技术设备更新换代。目前只有我国及芬兰等极少数国家选择“生产性”增值税。从长远发展看,“消费型”才是最佳的选择。

3、规范和减少税收优惠

税收优惠体现政府对产业或宏观经济发展的取向。但优惠的存在就会给企业带来不同的外部环境,从而也影响到价格的形成。

对企业影响较大的是内外资企业的税收政策的差别。我国的税收优惠体现在区域性和外资性:在区域上,优惠以“经济特区—经济技术开发区—沿海经济开发区—内地”递减的方式设置,经济发达地区可享受的优惠高于落后地区,例如税率按区域从低到高设定为15%、24%、30%,经济特区中部分企业最低为10%;从外资性看,我国的税收优惠主要适用于外资企业,只要是外资,投资于许多行业都有明显于内资企业的优惠,例如所有生产性外商企业所得税都实行“两年免税,三年减半”和再投资退税。

我国改革初期,投资环境欠佳,于是制定出优惠政策吸引外资是正确而有成效的。1979—1998年10年间,累计批准外资项目32万多个,协议利用外资5600多亿美元,实际利用外资2577亿美元。我国已成为发展中国家中引用外资最多国家。(严安,1999)尽管如此,我们应对税收优惠有重新的认识:?外资投资的产业结构不合理。投资主要以第二产业为主,其次为第三产业。其中在第二产业又以加工工业为主,第三产业又以房地产为主。1994年,第一、二、三产业吸引外资比重分别为1.2%、53.2%、45.6%,第三产业的45.6%中房地产就占了28.9%。1978—1996年间平均每个企业实际利用外资才62.44万美元,规模偏小。(严安,1999)造成这种产业投向的不合理及小规模,原因大概有:直接优惠主要针对所得进行减免,那只有在实现了利润后才能享受这些优惠,为此外资就投入到加工、房地产才能更快更省资金地获利;外资以港澳台为主,这些资金投资到内地,或利用这些地区的来源地原则进行避税,或是利用大陆的廉价劳力的成本节约优势。?我国目前投资环境已大有改善,政治稳定、劳力成本低以及市场潜力广阔,许多跨国公司在中国作大额长期的投资,所考虑的并不是税收优惠,因此有人认为我国的税收优惠大体上失效了。例如我国和美国之间没有税收饶让协定,美商实际上并没有享有优惠,但他们也大规模地投资于大陆,近几年来美在华的12家最大的投资商中每家的平均投资额均在1亿美元以上,而且大都投资于资本技术密集型产业。?由于内外资税收优惠的差别,使得内资企业税负加重,有悖于“国民待遇”原则。?区域性的优惠使东部沿海和内陆地区的经济发展更加不平衡。

税收优惠对价格波动的影响最明显的是区域性发展的不平衡。沿海地区由于优惠和繁荣带来工资的上升、物价的上涨,商品销入内地、劳力流动及原料购进都会使内地的物价也上涨。

今后对税收优惠的设置应以“国民待遇”为目标,按产业给予优惠,而不论内资或外资企业,从事于国家鼓励的行业都可以获得优惠,而且优惠不仅仅是依赖于所得税的低税率、减免期限、再投资退税和亏损结转等直接优惠还要逐渐引入间接优惠,入加速折旧、投资抵免、税收抵免等。

4、降低关税

降低关税是经济贸易国际化的趋向。随着加入WTO的进展,降低关税也势在必行。

关税的目的之一便是保护国内成品。但这种保护不利的一面是支持了国内薄弱产业的成品高成本及高价格。“高估”的成品价格本身就不稳定,在外来冲击面前显得及其脆弱。另一方面,高关税必定带来大量的走私的涌入,走私品以其低价格冲击国内市场,引起价格的波动。

五、税制与通胀、紧缩

(1)税制在通胀的作用

通货膨胀主要由两个方面的原因促成。一是由总需求的增长引起商品的平均价格水平上涨所带来的通胀,这被称为“需求拉上型”。另一个是由商品和劳务的生产者主动提价而引起平均物价的普遍上涨所带来的通胀,这被称为“成本推动型通胀”。西方经济学正是从需求与供给这两方面来分析通胀的成因。

尽管税制结构不会构成物价普遍上涨的主要因素,但税种设置的不合理同样可以从需求和供给两方面影响物价变动。?间接税与产品相联系,税负过重肯定会引起价格的上涨。另外,若间接税由于非普遍征收出现税负不均,税负重的产品价格上升,同样可以带动其他产品价格上升。这属于成本上的增加。?区域性税收政策的偏向导致沿海地区、内地地区雇员工资差别,沿海工资上升,个人的财富累积效应扩大,高价格的产品销往内地,同样也会引起内地工资的上涨。这应属于需求方面的推动。

许多观点认为,发生通胀时,可以增加征税(提高税率、增加税种)来抑制。但这在理论上尚需分析:?通胀时经济状况往往也呈现繁荣,当增加流转税但增量不是大得足以抑制消费需求时,增加的流转税只会推波助澜,使物价又提高。?增加直接税可以有效地减少个人的需求,从而达到抑制通胀的目的。

(2)关于紧缩

现在中国经济又迎来了通货紧缩,对它的特征和成因进行讨论的很多,企图从货币、财政、微观主体及外部环境等方面寻找根源和解决办法。其实,物价持续下跌是和目前的经济衰退相伴随的,它业将随经济的新一轮启动而结束,只是衰退的结束和经济的启动自有它的机制和微观主体的调整过程。中国经济每一轮繁荣都依赖于两个条件:投资环境的良好预期和微观主体的投资扩张。目前处于世界经济的低潮,外部环境欠佳,更重要的是中国经济的微观层次存在大量的国有产权,当国有产权处于调整期时,经济中就缺乏了微观主体的投资扩张。

由于人们通常地认为增税会抑制通胀,也就自然地想到减税可以增加消费,抑制通货紧缩。其实减税也不尽然可以刺激消费,走出萧条:?减少直接税会增加居民的收入,会增加支出,刺激消费;?减少间接税会遇到“陷井”,即产品的税负减轻,厂商将价竞卖会加剧物价下跌。

3、结论

尽管改变税收在理论上也有调节通胀或紧缩的可能,但在实际上,这些观点除了启迪我们设置累进所得税调节需求外,大多是行不通的。因为税收是对居民财富的无偿摄取,征税应具有制度的确定性才可以让居民信服。如果发生通胀就改变税率或税种,就违背了税收作为制度所具有的稳定性要求,同时在政治上也难以达到。而且我们要认识到税收的首要目标是集中财力,调节经济是其次要目标。不能为了政府的相机抉择而随意改变税收制度,只是在设定税制时,要从税制对微观主体的影响的角度来优化它。为实现物价稳定目标,税制优化也仅仅是如何给微观主体一个公平的定价环境,以及如何调节区域获得居民间的收入分配差异以熨平需求差异对物价的推动作用。这就是说税制从其设置时应作为制度来发挥它在经济中的作用。

一个稳定而中性的税制,会使物价倾向于普遍提高而非普遍降低:在微观主体通过调整自身的选择,渐渐地适应这个外在制度的过程中,也渐渐地将税负纳入了定价的框架之中。

因此,从抑制物价普遍上涨角度来优化税制,也同样和上面所讨论一样:?税制要给微观主体一个平等的外部环境。?流转税趋轻,而且要普遍征收。?所得税为主,让累进调节发挥内在稳定器。?减少区域性、内外资优惠所带来的区域贫富不均。

参考资料:郭庆旺《税收与经济发展》,中国财政经济出版社,1995

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