税收执法
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一、税收立法环境存在问题
(一)、税收立法工作与市场经济发展速度相比明显滞后,需与求严重脱节。
1、一些明显落后于时代的税收法律法规没有及时废止,导致基层税务人员在具体执行过程中难以操作,疑点、难点问题层层请示费事费力,影响税收执法的及时有效进行。如:市场经济和内外部形势的不断发展变化,使继续执行内、外资不同的企业所得税法,已成为阻碍外资、影响外资在社会主义市场经济中发挥作用的“瓶颈”,远远背离了当初立法的初衷,因而,急需制定统一的所得税法。又如许多税种都是计划时代的产物,与现行经济严重脱节,更与国际税收相背离,却依然存在实行,致使税源缺乏,造成人为执法困难,越来越难以保证税收收入及时足额入库,应尽快予以废止。
2、内部红头文件过多过滥,税企双方信息掌握不对称。因为大量短期经济行为的存在,导致税收政策变动频繁,且均按内部红头文件下发,如:减免税及税收优惠政策,出口退税的有关规定等等,由于有关红头文件只在税务机关内部传阅,纳税人要么不了解,要么了解的时间滞后,使得在纳税人的印象中,税务机关不是按税法征退税,而是按红头文件征退税,使纳税人有抵触情绪,造成执法困难。同时,政策规定的混乱或相互矛盾,自由裁量权的存在,及税收政策在不同地区、不同时期的差异,新旧政策的衔接适用上规定的不明确、不严密、不科学也给违法分子躲避税务执法及责任追究的造成可乘之机,从而影响税收执法的效率和质量。
3、中央立法权限过于集中,地方立法空间狭窄缺乏必要的权限。各地的经济情况和税收状况千差万别,地方需要一定程度的税收立法权限,以便因地制宜的运用税收手段调控地方经济,取得相应的财力,从而达到强化税收实用性和实效性的有机结合,对依法治税,规范政府行为,起到积极的良性推动作用。而现行税制结构是税收立法权限集中在中央,不利于地方主动性和能动性的协调,结果导致“上有政策,下有对策”现象的存在,使税收执法人为的存在“暗箱操作”。
(二)、税收法律法规不健全,政策缺乏稳定性。
目前我国已开征的税种中,除《个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》以及《外商投资企业和外国企业所得税法》为全国人大及其常委会制定的税收法律外,大多数均为暂行条例,暂行办法等低层次的法规和规章,且这些法规草案和规章处于经常增补、修改和变动之中,缺乏稳定性,显得刚性不足、柔性有加,既缺乏税法的严肃性又不具执法的稳定性。同时税收立法的前瞻性不够也导致许多新情况、新问题不能及时在税收立法上予以规范,使得财政部、国税务总局不时以部门规章,地方立法机关不断以行政法规或以文件的形式进行调整,这种缺乏超前性、长期性和稳定性直接导致了《立法法》与税收法定主义的严重不协调。
(三)、现行法律中某些责任界定模糊,可操作性差。
1、《税收征管法》只规定了税务机关在执法中银行和其他金融机构有责任和义务给予支持和配合,而对于其他部门在税务行政执法中不予配合的问题,征管法及实施细则却没有规定相对应的法律责任。在实践中,由于银行和其他金融机构顾及自身的利益,害怕对自身管理或经营造成影响,往往采取消极态度不予明确的支持和配合。常常导致税务机关执法的延缓,甚至中断。虽然征管法规定了不履行义务应承担的法律责任,但税务机关因权利的限制、证据的采集、行为主观上是否为故意、部门之间的关系协调等等因素,致使对银行和其他金融机构处罚难执行更难。而对那些不履行义务单位的行为未规定相应的法律责任,即使对方明确表示不予配合,税务执法部门也只能望洋兴叹,无计可施。如海关不配合税务机关阻止未结税清款、滞纳金,又不提供担保的纳税人或者他的法定代表人出境的。
2、税务执法与司法惩治相互衔接过程中,一些具体问题实际工作时执行难。征管法规定,“构成犯罪的依法追究刑事责任”。刑法中偷税罪的认定,为“……偷税数额占应纳税额的百分之十以上并且偷税数额在一万元以上的,处三年以下有期徒刑或者拘役并处偷税数额的一倍以上五倍以下罚金。……”而在现行征管模式下,国税与地税分别行使自己的管理职能,对自己所管辖的税种进行日常管理,因而在偷税的认定时很难将国税、地税分别确定的偷税数额和应纳税额进行合并计算。
(四)、税收司法保障体系不够完善
涉税案件由税务执法机关实施检查后,达到移送标准的移送公安机关立案侦查。由于税务执法机关无搜查权,在调查税务违法案件时遇到拒绝开启可能存放偷欠税骗税的帐簿、凭证、报表和相关证据资料的房间、保险箱、抽屉时税务执法机关就面临要么越权强制调查取证,要么放弃已有进展。
由于经营场所和生活场所混为一体,两者之间很难明确区分,也给税务执法机关的调查、取证、确定造成了极大的难度。税务执法机关既要严格执行法律对纳税人的知识产权和隐私权的保护规定,又要广泛搜集纳税人的交易资料,往往造成投鼠忌器。而同时,虽然征管法也赋予税务机关许多权力和措施,但这些权力和措施的采取有许多前置条件,且需经过一系列严格的审批程序,实际操作性较差,致使税务机关的措施滞后于纳税人的“反应”,使税务机关陷于两难的境地。既给犯罪分子时机消灭证据,又为司法机关继续打击犯罪造成困难,使移送案件虽经公安机关花费人力物力继续侦查,仍不够追究刑事责任被大量退回,造成社会资源浪费,还使犯罪分子不能得到及时有力的制裁,造成不良的社会影响。
二、相关对策
(一)、按照税收法定原则,制定《税收基本法》,进一步加强税法的权威性、严肃性。以法律的形式全面规范税收法定原则、税负公平原则、依法治税原则、税法构成要素、税制结构、税收管理体制,征纳双方的权力与义务等重大问题,改变各个税种单行规定的欠缺和漏洞,彻底取消与税收法律不相适应的条例和规章,完善税收法律空缺和税法与行政机关不衔接之处;规范税收法规、规章及相关文件。强化税法的系统性、稳定性和规范性,使税法具有更高层次的权威和法律效力,形成统一的税收执法环境。
(二)、从法律上赋予税务执法机关必要的侦察取证等司法调查权;建立税务警察机构和税务法院,专司涉税犯罪的审判和税务行政诉讼;依法从快打击涉税犯罪活动,保障税收执法有效利用刑法强制力震慑犯罪和减少税收违法行为发生。改变税务执法与司法惩治相互不接衔的现象。认真贯彻执行《行政复议法》、《行政诉讼法》,为营造良好的税收执法环境提供保障。
三、税收执法外部环境和内部环境现状:
(一)、属地保护现象严重
1、地方政府存在干预税收执法现象。在政府方面,从本地区利益考虑,或征收过头税或越权减免税,对税收执法硬性干预过多,而不善于运用法律手段解决问题,软化了税收执法工作的刚性,对税收执法工作产生很大的消极影响。有些地方政府只重视税收的收入职能忽视了其它职能。为招商引资、增加地方财政收入等原因疏于执法,对税收执法消极对待,不配合、或协助不力,有关部门讲条件、司法部门要经济支持、工商、公安等部门不理不采,造成基层税务执法时举步维艰,束手无策,困难重重。
2、一些企业不是在企业内部管理、开拓市场上下功夫,而是想方设法同地方政府拉关系,套近乎,一些地方政府为了吸引投资或为了照顾某某部门、某某行业,大张旗鼓地陆续出台“xxxx暂不征所得税”,视法律条文为儿戏,把原本明明白白的东西变得模糊不清。纳税人由于政府撑腰往往“不服执法”,税务执法机关有时也要考虑处理好与地方政府之间的关系特别是一些利益关系,遇到此类情况,税务执法机关逐级请示,上级也很少不同意,于是,执法时显得“底气不足”,造成企业税款的人为流失,无形中助长了此类企业的错误行为。
(二)、执法手段、技术相对落后
1、现有执法手段缺乏力度。由于银行之间竞争激烈,现金管理失控情况现象严重,个人帐户的现代电子结算也使货款结算、个人收入越来越隐蔽。这些协查事务的同时,也给稽查带来了一些特定的案源,这些案源的稽查时间存在不确定性,有的案件时间跨度相当长,甚至有1994年新税制改革刚开始期间的案件。查处这样的案件,有时被查企业的情况已经发生了各种变化,有些企业已经变更,有些企业已经注销。尽管调查取证难是明摆着的,但案情是明确的,有案不查是不行的,追根又溯源,到最后问题是查清了,可税款入库谈何容易。
另一方面,由于现行企业假帐、两套帐现象严重,外调已成为取证的重要手段之一,基层受人力、物力、财力所限。尤其是经费短缺现象严重,导致无法每个案件都能达到外调,造成取证难,证据不确凿,最终无法定性执行。
(三)、执法人员素质因素。
目前税收执法人员的素质远远不能适应依法治税的需要,特权思想和权力本位思想严重,认为执法过程就是管人,执法结果代表处罚。忽视了税收执法中纳税人依法应享有的权利,居高临下、作风霸道、语言粗暴、恣意妄为。甚至个别执法人员利用手中的执法权进行权钱交易,导致在税收执法中丧失原则、私自变通、大事化小、小事化了。不仅助长了违法行为,而且还破坏了税收法规的严肃性,损害了税务机关形象。同时,执法人员现有知识结构亟待更新,由于平时公务繁忙,学习时间短缺,使得大部分执法人员的各方面知识无法及时得到更新,还习惯于用传统方式执法,应对新型法律能力不强,缺乏变通能力,遇到问题无从入手,直接影响税收执法。
(四)、纳税人的法律意识和纳税意识不强
纳税人的权利和义务是对等的,但目前纳税人更多的是看到自己是如何为国家尽到了义务,对自己应有的权利却往往无法“眼见为实”,因而感到作为一个诚信纳税的公民与一般的公民没有太大的区别,因而有意或无意不遵守税收律现象普遍存在,变相的偷、逃、骗、抗税时有发生。既缺乏纳税的自觉性,又缺乏依照税法维护自身权益的意识,无形之间增加了税收执法难度。
四、改善的相应措施
(一)、坚持“聚财为国、执法为民”工作宗旨
推进依法治税,坚持“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨,规范执法行为,实施阳光执法,推行政务公开,切实保障纳税人合法权益,增强征纳双方的良性互动,促进纳税人依法纳税意识和能力的提高;积极开展税收咨询辅导,大力开展税法知识宣传,提高纳税人依法纳税的技能和水平。
(二)、推进社会综合治税,优化税收执法环境
大力推进社会综合治税。积极争取各级党政部门的支持;全面加强国、地税协作,定期交流沟通情况,建立有效的协作机制,实现信息共享,形成工作合力;加强与工商、公安、财政、银行、海关等有关部门的协调配合,形成全方位的协税护税网络,提高社会综合治税水平,营造税收执法的良好外部环境。提高社会公众的法律意识。增强公民的守法意识和权利意识,为公民、单位和法人及相关组织依法维权创造条件,培养法律意识、权利意识;并加强税收宣传、增强服务意识,通过提高税收执法行为的公信力,吸引公民、单位和法人及相关组织依法维护自身权益;其次通过完善税收执法程序及相关制度,降低公民、单位和法人及相关组织借助法律手段维护自身权益的风险。
(三)、实行税收执法责任制,提升依法行政能力,加强对税收执法权运行的制约和监督,有效防止权力滥用和执法的随意性。
事前监督,建立依法行政岗位责任制度,并做出依法行政的规划与计划,落实依法治税,做到每年有规划,季度、月度有安排,全面实施税收执法责任制,将税收执法责任制细化、分级次、分岗位、做到人人有岗位、岗位有职责、工作有目标、考核有标准,一个阶段一个时期有税收执法结果;事中监督,认真执行重大税务案件集体审理制度,强化对重大税务案件的监督,做好行政处罚听证工作,充分尊重纳税人的陈述权和申辩权,确保正确实施税务行政处罚。建立税收执法考核制度,加强税收执法的规范、制约与监督,在税务系统分解层次责任、明确权限、实行岗位责任制、对照考核标准每月考核、季度考核、年度评定税收执法效果,与行政、经济责任挂起钩来。事后监督,建立定期税收执法报告制度,推行各级负责制、岗位责任制;开展税收执法检查和执法监察工作,加强税务行政复议工作,依法处理纳税争议及赔偿工作,增强税务机关自我纠错能力,切实维护纳税人的合法权益。按照公平性、合法性、针对性、便利性、真实性的要求,完善考核评议,建立科学的考核指标体系。
严格过错责任追究。进一步细化和完善责任追究制度,加大执行力度,对玩忽职守、滥用职权、以权谋私的责任人,根据情节和后果,给予行政处分和经济处罚,对造成严重后果触犯刑律的,要移送司法机关。同时,坚持税收执法过错责任追究以教育与惩戒相结合为基本原则,最大限度地体现过罚相当。通过全面推行税收执法责任制,增强干部职工的法制意识、程序意识和责任意识,形成执法讲依据、工作讲程序、办事讲责任的良好风气,规范执法行为,提高税收执法的整体水平。
五、注重税务执法人员综合素质的培养,定期培训,及时进行知识的更新换代
税收执法人员素质的高低、能力强弱,直接决定了执法行为的质量和效果。因此,要求税务执法人员结合工作实际积极自学,重点以法学基础理论、宪法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、赔偿法、行政许可法、行政处罚法等薄弱环节为主,在掌握这些基本法律知识的基础上,触类旁通,完善法律培训制度。按照不同的岗位,学以致用,同时,按因需施教的原则,加强执法人员培训;建立税务执法责任制考核制度。依据考核内容、原则、标准、程序和方法,对干部进行定期和不定期的考核,将执法考核质量作为奖、惩、培训、辞退和调整职务、级别和工资的重要依据。
综上所述,改变执法环境,任重而道远,需要全社会共同的努力,税收执法环境的好坏,不光关系到税收法律法规的准确实施;关系到政府机关的依法行政;还直接关系到纳税人的权利与合法利益。因此,只有对税收执法环境给予高度关注,才有大力推进依法治税的进程。而现行法律法规却对此没有严格、清楚的违规处罚,甚至没有对现金管理、个人帐户的现代电子结算的税务手段给予相应的界定,比如,经营性的购销行为、工资不得使用现金支付,购销行为使用现金支付的纳税人不得被批准为一般纳税人等等,这样便给偷税者提供了良好的温床,等于给税务执法设置了一道无法逾越的屏障。
2、执法的组织、经费和制度无法保障,导致执行难
注销企业难执行。为了加强对增值税一般纳税人的监控,规范其注销清算程序,增值税一般纳税人的注销清算工作,由税务稽查部门负责实施,分析这部分固定案源,其成分较为复杂,有转制注销的,也有歇业注销的。对这些企业实施稽查,多没有查补税款,这主要是因为管理部门的日常管理得力,但也有小部分企业存在异常情况,如匿报销售、使用虚假发票等。然而,由于这些企业已濒临倒闭,查处和税款入库工作很难进行。
重大犯罪案件难执行。重大涉税犯罪案件是稽查打击的重点,由于这些案件性质特殊,查处工作十分艰难。2005年,沛县国税局稽查局曾查处过一起关联企业共同偷税案,他们先后组织了人员,多次前往外省外调,查出应补税款10余万元、罚款10余万元。经过多方努力,已经将大部分税款和罚款入库,但其中补税额最大的一家企业的股东已各奔东西,执行难度相当大。
转办案件难执行。由公、检、法等司法部门转办的案件,也是稽查的重要案源。这些案件查处时间要求紧,绝大部分案件已经进入司法程序,有些案件的侦查已经进入了倒计时。而稽查部门在查处这些案件时,仍然必须按照稽查规程操作,跟不上转办的时间要求。在审理环节,法定程序一道不能少,如果偷税额达到一定数量,还必须通过案件审理委员会审理通过,方可下达处理、处罚决定书,开始执行。这一轮程序下来,司法部门早已将该案“盖棺定论”了,因为司法机关每一部门均有案件限办时限的,等税务机关去执行税款时,说不定当事人早已锒铛入狱,到那时,哪里还有税款。
协查案件难执行。网上协查是金税工程的重要组成部分,在处理
税收执法环境,是指与税收法治活动相关的,直接或间接地影响或作用于税收执法活动的环境因素,它决定了执法的难易程度和最终落实程度。税收执法环境的好坏,直接关系国家税收法律法规的正确实施,直接影响税收发挥调节经济的重要作用。因而,税收执法环境的好坏对税收的影响至关重要。当前影响税收执法环境的因素主要有:税收立法环境尚需完善,税收执法外部环境和内部环境亟待加强提高。
