财政危机防范管理

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一、财政危机是否存在

在中国,不同口径的财政支出规模相差很大,一般说来有下列五种。

(一)按中国统计年鉴的通常做法,财政支出就是国家预算,不包括债务还本付息支出,并且将对国有企业的亏损补贴冲减国家预算收入。记为A。

(二)因为中国的债务收入在很大程度上是用来偿还旧债的,所以财政支出还应在A的基础上加上债务的还本付息。记为B。

(三)按照国际货币基金组织的标准,政府所掌握的全部公共支出都应列为财政支出,则在B的基础上加入财政国有企业亏损补贴。记为C。

(四)按照预算完整性的基本要求,将政府预算内外支出都列为财政支出,则在C的基础上再加上预算外财政支出。记为D。

(五)按照世界银行的标准,将所有具有财政支出性质的公共资金流都认定为财政支出,则该范围还应包括D和银行系统的政策性贷款部分。记为E。

从理论上讲,应该将政府的全部支出都列为财政支出,但由于技术上难以做到,因此,政府许多支出项目,如在体制外循环的"小金库"支出,则不能计算在内。从A到E,财政支出相差非常大。1995年政府公布的财政支出和中央财政支出分别为6823.72亿元和1995.39亿元,而世界银行认为的数据分别为15013.27亿元和7924.85亿元。当年的国债发行额为1549.76亿元,相应的中央财政债务依存度为77.67和19.56。

对债务依存度的讨论已经流于形式,准确地讲,学者们在玩数字游戏。每个人对自己的计算方法都不表示怀疑,都有充分的理由。这一游戏的背后是什么呢?认为中国的国债规模过大者担心债务失控,形成财政危机,进而演化成金融危机;过小者从宏观角度考察,认为国债规模大有拓展的余地,主张到下一世纪国债规模须达到20000亿元人民币。当然认为国债规模适度者亦有之,其主张便是谨慎从事。必须指出,上述观点已经对政府实施适当的财政政策,正确运用国债杠杆来调控经济运行造成了混乱。在1998年扩张性财政政策实施中,在增发1000亿国债的同时,增收1000亿税收扩张效应和收缩效应抵消的结果便是政策的无效。可以将政府这种首鼠两端的做法直接归因于学术讨论和政策建议的莫衷一是。

随着始于1998年的"积极财政政策"的推行,超规模发行国债的局面已经形成。至2000年底,中国的国债发行规模已经达到6000亿。可喜的是学者们对国债依存度的探讨基本上取得"共识"。运用财政债务依存度判断财政危机的见解被大部分人放弃,原来担忧财政危机的专家也开始转换观念。可以肯定的是,这种"共识"是在将辩争回避,结果自然是我们更看不清中国财政的运行轨迹。随着"积极财政政策"的实施,政府,特别是中央政府控制的财力正在逐步加强。财政收入每年以超过国民经济增长率几近十成的速度迅猛增长,似乎看不到我国的财政危机出现在那里。表面的繁荣和数字游戏进一步混淆了我们的视线。polackova(1998)指出政府负债具有以下四个选择特征:显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债,并据此建立了财政风险的支付矩阵。目前学者对中国政府负债的认识不同,其实是对这个支付矩阵的认识不同。那些认为中国财政安全的人,其实只是认识到了中国政府巨大债务的冰山之一角。由于从这个角度进行数字游戏式的讨论已经没有意义,因此,我们不能简单的说中国是否存在着财政危机,更不能停留在数字游戏中。如果说讨论国债的规模是技术分析的话,那么认清中国财政的走势,还要靠最基本的分析。

二、经济决定财政

经济决定财政是思考中国财政危机的最基本出发点。无论是着名的拉弗曲线,还是中国传统财政思想的"轻徭薄赋"、"休养生息",以及马克思"生产决定分配"的理论都表明经济运行的平稳与否是判定中国财政是否出现危机的前提。从下面的事实来看,中国的财政运行基础已遭受严重的侵蚀。

1.政府公共投资性质的时间特征加剧了中国经济周期波动以公有制为主体的中国政府由于掌握了大量的社会资源,所以维护宏观经济的稳定与增长,是其理所当然的义务。以"公共支出不断增长"为内容的瓦格纳法则(Wagner''''sLaw)自创立之日起便成为政府公共支出膨胀的公理,也成为人们为潜在财政危机辩护的借口。这是以公共产品是优等品为前提的。中国政府的公共投资并不总是优等品,它具有鲜明的时间特征。

恩格尔系数(EM)是政府公共投资(预算内)增长率与GDP增长率的比值。从时间序列来看,1980-81,1987-89,1992,2000年,EM<0,政府公共投资属于劣等品;1982,1986,1991,1993年,0<EM<1政府公共投资属于必须品;1983-1985,1995-1999年EM>1政府公共投资属于优等品。在二十年中,政府公共投资与国民经济增长之间的关系是与中国经济周期相联系的。据刘树成(1998)的研究,改革开放后中国经济经历了四个周期,分别是1977-1981,1982-1986,1987-1990,1991-2000。新中国五十年GDP增长率的周期波动有九次,我们正好实行了九个五年计划,二者之间关系密切。资料表明,恩格尔系数的周期性变化与经济周期的变化大体一致,是一个从高到低的过程。由此可以得出一个结论:经济波动的主要动因在于政府的干预,而预算内基本建设支出变化则是一个非常重要的因素,因为这是政府可以直接掌握的。由于固定资产投资的乘数扩张和收缩效应,通过控制公共投资,政府可以相对有力地调控经济的运行。但政府的失灵使得政府投资效益低下。在政府主导的改革中,自上而下的强制性变革使得政府公共投资在宏观调控中有如一柄双刃剑。在供给不足时,通过资本的集中和规模效应在很大程度上缓解了物品的瓶颈约束,但也造成了社会总需求忽高忽低难以收拾的局面。很多研究表明,1990年代中期以前的通货膨胀,其主要原因就是政府基本建设规模膨胀。而为了治理通货膨胀,政府最常采用、也最熟练的措施就是压缩基建规模,包括采取行政的、经济的手段。这一人为而不是遵循经济规律的行为几乎每一个五年计划一个轮回。而1990年代后期的通货紧缩之后的扩张性政策似乎也没有走出这一窠臼。

2.民间投资萎靡,挤出效应明显民间投资在中国经济发达地区,已经成为经济增长的中坚力量。随着政府投资的急剧扩张,民间投资渐呈疲态。1997-1999年政府预算内投资分别增长11.32%,71.9%和40.7%,而全社会固定资产投资只有8.8%,13.9%和5.2%。虽然有大量的文章通过计量模型证明积极财政政策没有挤出效应(刘溶沧、马栓友,2001),但民间投资下降却是不争的事实。樊纲的研究证明中国经济在国有经济投入产出为负的大背景下,还能保持较好的增长,非国有经济作用居功至伟。因此,民间投资的衰退,会从根本上动摇经济的稳定和增长。

当前民间投资不足的原因可以概括为两点,一是投资难,二是筹资难。二十年的竞争使得传统产业接均利润率,而民间投资所从事的大部分是传统产业。因此,如何使投资转型,民间富裕资本如何找到出路,乃当务之急。在利润率颇高的电力、邮电、石油、汽车、金融等行业,民间资本很难进入。在政府垄断的背景下,上述行业的高利润是消费者剩余转化为生产者剩余的结果。多数群体社会福利受损的背后是社会财富的不合理分配,财富的集中又会提高外部竞争者进入的门槛。民间资本在实业投资没有较高回报保证时,"热钱"--部分资金投入股票市场,加剧了经济的泡沫化

。大部分资金存入银行,又会造成过度储蓄的风险,在国有经济软约束和储蓄者硬约束的双重作用下,商业银行的实质破产又为经济的不稳定准备了条件。

从相反的角度讲,许多具有活力的小规模非国有企业在资金的筹集中同样遇到体制的障碍。资本市场的拒绝和国有银行的苛刻条件加上民间金融的"非法"身份,使得民间投资失去了提高竞争力、进而容纳就业、稳定社会的机会。商业银行的超额存款准备率逐年提高,如国有银行1997年5.02%1998年8.35%,1999年8.56%,而其他商业银行同期则分别为15.51%、18.31%和21。98%。这表明银行的资金是充裕的,在保证国家借款之后,并没有将资金供应给急需资金的民间企业。

3.社会分配不公导致消费畸形,经济基础遭到破坏

八十年代初进行的农村改革稍稍弱化了自1957年在城市实现国有化以后,城乡之间"二元社会"的等级制度,农村的消费水平有所上升。但自1985年城市改革开始后,农民的境遇又每况愈下,改革基本上脱离了农村。后来几次大量发行钞票导致的"经济过热",在遭受高通货膨胀贬低币值,财富缩水的同时,二元结构导致的"工农业剪刀差"并没有缩小。据统计:占人口80%的"农业人口"的消费能力,由改革开放之初,占有消费市场份额的65%降到1985年的42%,至今已降到37%。正是农村原有的消费市场萎缩,才导致大陆国有企业传统产品积压、大量工业企业亏损,"李嘉图陷阱"现象形成。

和农民一样,消费水平的下降群体还包括城市中处于社会低层的工人。最低生活保障线的收入约束,使其无力增加除温饱以外的消费。与此同时,政府的消费水平仍保持逐年增长的态势。比如为机关事业单位增发工资。

虽然官方公布的统计数字表明中国的各项贫富差距指标仍在安全线之内,但一些民间组织的局部、片面的小规模专业调查,估算结果与官方报告大相径庭。联合国和世界银行的统计报告在这方面也各执一词,不尽相同。技术的原因把一个国家应有的忧患意识和警戒系统,淹没在严峻的现实之外的信息混乱之中。近年某大学"社会调查中心",在全国范围内作了一次严格的PPS抽样,从入户调查问卷的数据作出的计算,中国城乡家庭人均收入的基尼系数高低收入差之比为0.434,同时按城乡家庭收入分组计算基尼系数为0.445。这组数据表明,中国的贫富差距已超过了西方发达国家基尼系数正常的安全线。

4.经济增长严重依赖于外部需求,经济运行风险难控

中国的改革是一个逐步对外开放的过程,经济增长对外部需求(净出口)的依赖性越来越大。1997年经济增长突然放慢,主要原因就是当年始于泰国的金融危机,造成我国的出口大幅度下滑,外部需求严重不足。而这两年经济形势有所好转,并不是刺激内需的结果(杨帆,2001),而是金融危机警报解决后,中国政府当初坚持人民币不贬值的回报,是净出口增长的必然结果。"经济萧条时期净出口拉动经济"是经济的基本规律,1990、1994和1997年国内经济萧条时期比较突出,净出口对经济的贡献度曾为37.53%、11%、19.16%。

由于体制、技术、社会分配政策等原因造成的内需不足很难在短期内解决,因此,外部需求的变动对于中国经济的平稳运行至关重要。从中国加入WTO的迫切心情上可以略见一斑。而现在世界经济正经历繁荣之后的衰退期,特别是经历过恐怖打击的美国经济的萎靡不振必定拖延世界经济复苏的步伐。全球化给中国带来机遇的同时,也加大了中国经济运行的不可控性。

三、财政危机确实存在

1."钢丝财政"中国的《预算法》规定:"各级预算应当做到收支平衡"。因此,地方政府的财政不存在赤字似乎是公认的事实。但是,只将视点集中于中央财政的过度负债实际上是忽视了隐蔽的危机。地方政府在坚持"预算平衡"的同时,已经走上了"钢丝财政"之路。"钢丝财政"是指地方财政过分依赖于单一的财源,财政运行风险重重的现象。财源的单一,使得地方政府将税利的征收重点集中于一个或几个企业,如红塔集团每年提供的利润和税收占整个云南省财政收入的60-70%;山东省蒙阴县银麦集团、鱼台县孔府宴集团都大约提供当地财政收入的90%左右。经济决定财政,单一的产业结构使得相当多的地方走上了"钢丝财政"之路。为了维系这条钢丝不断,地方政府付出了极大的成本。钢丝断裂,地方经济稳定受到严重冲击的事例比比皆是,如山东临朐县着名的标王"秦池酒厂"衰败前后,当地政府公共收入亦成云泥。

2.隐性负债政府的隐性负债主要指政府的社会保障资金,特别是养老金的欠账。中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和"剪刀差"完成资本积累,而低工资和剪刀差的贡献者主要是工人和农民。在这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候,政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品,政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题,政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨,据世界银行1996年测算,这部分债务1994年占中国GDP的46-49%大约为21468-32202亿元。这还仅仅是对工人的欠账,如果把对农民的欠账也统计在内,则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全,已成为现在经济持续发展的最大障碍。

3.或然负债或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的,是微观主体最后的担保者。市场经济的竞争特点,必然会使经济运行产生不稳定性。当私人不能抵御风险时,政府必须负起责任。这种风险的不确定性,使得政府的支出也具有不确定性,或然负债便产生了。目前,政府或然负债主要集中在应对金融风险中不确定性的支出。中国政府--国有银行--国有企业三位一体的特征决定了银行不良资产的最终化解必须由政府财政负担。在居民储蓄硬约束和国有企业软约束下形成的巨额不良债务,仅从已实施债转股的规模来看就有12000亿,而总额接近27000亿。在加入WTO后,外部的冲击要求中国必须放松金融管制,银行的倒闭、股市的崩盘等等可能产生的公共风险,都要求政府为此增加额外的储备,这必然加大财政的支出压力。

4.金融抑制收益金融抑制收益其实是一项隐性的税收,它是指政府部门通过压制国内利率水平以及控制资本流动使其国内融资成本人为降低,进而获取的收益(李广众,2001)。由于中国的资本市场非常薄弱,我们正处在一个以信贷为基础的体制之中。企业,特别是国有企业十分依赖于信贷来为投资筹措资金。国有商业银行是主要的信贷供给者,国有企业依靠国有银行,国有银行依赖政府。政府的金融抑制可以保证国有企业的资金来源,如我们实行的非市场化的低利率,对国有企业贷款的偏向,证券市场中的歧视,以及债转股等都是其表现。通过金融浅化,政府隐性地减少了支出,实际上增加了收入。事实证明,宏观调控的金融深化是必要的,政府对金融的垄断只会抑制经济的增长,从而根本上减少了政府的公共收入。社会交易成本理论已经对此做出了证明。从中国的实践来看,以加入WTO为标志的外部冲击也要求我们放松对金融的管制。而一套较少管制的自由的金融制度从长期看肯定有利于市场经济的运行,从而有助于公共收入的提高,但从短期来看,它只能弱化政府对公共收入的获取能力,这有点类似于"J曲线效应"。中国市场化的进程要求加快金融自由化的进程,包括利率自由化等市场最基本的要求的满足,会使政府借金融抑制而获取的收益锐减。资料表明,主要由本币贬值及利率水平差距带来的金融抑制收益在1990-1996年间大体为GDP的0.71%以及各项税收收入的6%。在人民币面临升值压力和严重的资本外逃(李扬,1998)的大前景下,李广众(2001)估计,只是实行利率市场化后政府的隐性收益将减少100亿到150亿元左右。

5.铸币税和通货膨胀税从一定程度上讲,通过铸币税和通货膨胀税的取得来解决暂时的财政危机是最便利的事。一些短视的政府曾经普遍采用过。从短期来看,政府付出的成本极低。但是天下没有免费的午餐,从长期来看,政府公共支出对铸币税的过分依赖是一种饮鸩止渴的行为。它在迅速解决政府财政危机的同时也为经济增长设置了巨大的障碍。如果政府过分依赖此举,则极易通过货币增长--货币幻觉--财富效应--需求膨胀--供给不变引发通货膨胀。如,玻利维亚1984-1985年铸币税收入占非铸币税收入比重超过138%,通货膨胀率12600%。中国在九十年代铸币税和通货膨胀税总和占GDP的比重在通货膨胀时高达10%以上,而通货紧缩时仅为1%左右。可以认为这是政府短期行为的自然结果。过于依赖铸币导致通胀,恐惧通胀而紧缩又引起通缩,现在为治理通缩又欲"以毒攻毒"。这都增加了经济运行的不稳定性,从而加大了公共的风险。顺便提一句,从1997年始,物价已经低迷很长时间,政府无形中增加了支出。特别是在公共债务存量庞大的背景下,为维持信誉,政府承受了额外的负担,财政风险加剧。

综合上面列举的分析,我们看到,中国财政的危机并不仅仅表现为债务负担过重,财政赤字过大,以及行政支出中的"十羊九牧"现象。这些显性的风险是容易引起我们注意的,而其背后的公共风险才是我们必须高度警惕的。这些风险的扩展加速了财政危机的到来,要预防财政危机,前提是必须明晰财政危机产生的根本原因。

四、财政危机产生的原因

现代经济学的研究表明,政府作为理性人,从本质上是追求正当性(Legitimacy)最大化的即政府追求长治久安。但是,诺斯(1991)曾经明确地指出:政府在追求这一目标的过程中存在着两难的选择,在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为,为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施,这就是"诺斯悖论"。政府之所以会面临二难的选择,关键的一条在于社会目标是长期的,而财政目标是短期的。二者的关系其实是一种源和流的关系。

正当性最大化这个目标实现的经济基础有二:一是有一套与产权保护、激励与约束、法制化相结合的市场制度;二是体现公平与效率的分配制度,后者其实就是财政问题。前者是做蛋糕,后者是切蛋糕。如果放在一个较长的时间段里考查,二者是统一的。从短期来看,二者必然存在着冲突。这一点可以用布坎南的"公共选择理论"来解释。在存在政治周期的民主社会中,公共选择学派设定的"选民--政治家--官僚--选民"的循环决定了政府的许诺是即时的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此,要求政治家只追求长期的制度建设而置短期政策操作于不顾是不现实的。他们面临的是"囚徒困境"的两难选择,在长期的制度建设和短期的政策操作的博奕中

[内容提要]局外人很难参透中国人的经济生活。对于海外的“中国问题专家”来说,中国经济就像是雾中花:看上去很美,却不明就里。诺贝尔经济学奖得主布坎南语曾云:“中国是个谜,但很管用(“Chinaisapuzzle,butitworks..”)。”诺大的谜团之一,便是中国的财政。它会是巨龙身上的一条软肋吗?中国会不会真的陷于财政危机?中国能够避免一场恶性的财政危机吗?积极的财政政策是否将成为中国财政危机的催化剂?几乎所有的人都感觉中国财政的问题不少,却少有人能说明白其中究竟;几乎所有的人都担心中国会爆发财政危机,却少有人知道它究竟会不会真的来临。

[关键词]GDP、财政危机、负债债务

关于中国财政危机的探讨,改革二十年来一直没有停止过。从八十年代的两个比重到二十世纪末对扩张性财政政策的认识,等等。焦点集中在以下几点:第一,中国是否存在着财政危机;第二,如果危机存在,程度有多大;第三,走出危机的短期政策操作和长期制度建设孰轻孰重。虽然有关的研究汗牛充栋,但令人困惑的问题并没有从根本上得以澄清,反而愈加成眼花缭乱之势。许多专家学者研究的结论差别太大,令民众无所适从,决策阶层在决策时也是摸着石头过河,给整个经济运行带来巨大的不确定性。我只会从一个最基本的思路出发,力图阐明决定中国财政运行最根本的原因,并不会刻意去加入没有结果的争论。