公共财政改革

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（1）预算管理制度存在问题。

预算不全面，无关机构占用了大量的预算外支出，而这并不是预算应考虑的范围。

预算制定时间太晚，进入财政年度后很久支出单位还不能得到授权。

一年中经常调整预算，政府被迫同意预算调整计划。

中央预算和地方预算不能很好地协调。

缺乏财政支出监督手段，不能确保支出与预算约束一致，导致支出单位随意决断。

现金管理低效，出现浪费，导致公共支出成本增加。

财政体制不能确保政府高效地提供社会服务。

（2）税收机制软弱。

税收占GDP比重从70年代的35%下降到现在的15%，同期，政府通过低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加预算外收入，其占GDP比重估计超过20%。

（3）政府机构缺乏组织性，工资机制和激励机制欠佳。

随着中国向市场经济转型进入到第30个年头，公共财政管理体制的低效越来越成为经济和社会发展的桎梏。政府已经认识到需要对其进行根本改革，因而，完善公共支出管理体制成为改革日程中优先考虑的问题。在过去的3年中，财政部（MOF）实施了一系列改革计划，包括引入新的制定预算和审批预算的程序、采用新预算分类法、加强政府监督和审计职能。此外，新的国库管理制度正在筹备之中，政府已经通过了《政府采购法》。改革是一个漫长的过程，而且异常艰巨。鉴于中国财政管理五级制度，改革需要各级行政管理机构都进行重大调整。为了确保改革取得成功，最高领导层的承诺和支持必不可少。

一、财政收入管理体制

1.收入趋势

向市场经济转型，导致旧的财政收入体制瓦解，1978年财政收入从占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是计划经济及其监控手段的解体，即：

当价格开始由市场决定时，国有企业（SOE）的利润开始减少，为了刺激SOE产生利润，政府不得不减少对SOE利润的征缴。

私营企业的出现导致各企业争夺利润、竞争加剧。

由于价格和市场环境瞬息万变，政府征税能力和监管能力下降。

税收政策和税收管理滞后于经济变化。经济结构的迅速调整意味着税基也在发生改变。SOE这一传统税基逐渐消失，新兴部门（如贸易、服务、出口和外资企业）却没有完全被现行税收体系所覆盖。此外，由于如解散这样的变化，使得纳税人的结构也发生了变化。当年，农业纳税人涵盖2亿个农村家庭，而现在征税的难度要比向50,000个公社征税的难度大得多。

这些变化导致预算出现长达17年的下降，只在1994年实行分税制度改革后，这一趋势才得到扭转，分税制度改革使税收结构更加合理，加强了税收管理工作，完善了税收收入分配制度（图1）。自1978年以来，1996年税收收入占GDP比重第一次出现上升，而且直到2000年都保持增长势头。预算恢复也达到了GDP的15%。尽管取得了这些进步，但中国的财政体制还不完善。

图1：1978-2001年预算下降（占GDP%）

来源：Wong(2000)

2.税收政策

现行税收体制包括23类税，分别为中央税或地方税，只有增殖税（VAT）和证券交易税是共享税，中央和地方按固定比例分成。财政对间接税的依赖度很高：近2/3的税收来自间接税，其中VAT占40%。相比，直接税仅占10%，农业税不足5%，关税为3%（1999和2000年由于反走私运动关税税收增加）。

然而，税收政策仍然存在问题，特别是在税收充足性方面。正规税收系统仍不能征缴到足够的收入来满足政府所需资金。而且，主要税种仍然是扭曲的。

VAT是基于生产活动的以产地基础（Origin-based）为来源征税，许多服务项目不包括在内，其属于地方政府征收的商业税范围。VAT的设计降低了出口竞争力，打击了投资行为，并在各个层面产生扭曲。政府正在考虑实行针对消费活动征收VAT，从而消除对投资的不利影响，但这项改革将影响税收收入的增长。如果不提高其他领域VAT税率的话，免除投资的VAT将使VAT税收减少30-40%，但是17%的VAT税率已经很高了。

来自于直接税的税收收入较少，有以下几个原因。在不断发展的沿海地区和出口生产基地，许多企业享有税收优惠，中国没有定期检查税收支出以取消一些不再需要的项目的机制。外资企业享受很大的税收优惠，企业所得税可以得到多年的豁免，而国内企业是得不到这种优惠的。企业收入税的这种特征增加了税收制度的复杂性，导致收入损失和企业不公平竞争。给予外资企业越多的税收优惠，越会促使国内企业把资金移转到国外，然后再以FDI的形式投回国内。政府正在考虑对国内外企业采取统一税率，以使其在同一起跑线上竞争。除了北京和上海这样的大城市（外资企业集中的地区），个人收入税税基较窄，因而个人所得税收入也相对较少。

3.税收管理

高效的税收管理体制是至关重要的，这样才能为政府运转提供所需资源，从而确保实现税收政策目标。90年代，政府实施了一系列管理制度改革，包括制定新的《税收征收管理法》，对各项退税进行规范，把税收管理划分为国税和地税，并建立了6,000多个提供全面服务的税务所。尽管取得了这些显著的成绩，但是，税收征收仍然不充分，计算机化和立法方面的改革有待加强，国家税务总局（SAT）执法能力也要提高。改革课税和征收办法是改善各级政府财政形势的重要一环，其中包括取消“不公平税”，如农业税这样的对贫困人口征税。

二、公共支出管理

政府已经认识到预算管理制度存在缺陷，并且已经进行了一系列重大的改革，预算管理模式越来越接近OECD的管理模式。

1.预算制定

预算制定过程中最大的问题是预算不全面。在中央财政计划中，预算只反映部分

资金的分配情况，而在资源分配、实现政府政策目标方面，中央财政计划、行政性定价，以及信贷计划都起着重要作用。在经济转型的几年中，预算收入从占GDP35%下降到不足12%，而各级政府收费和罚款的范围反而扩大了，从而产生了预算外收入。90年代政府不断通过直接贷款，或通过SOE向社会提供资金以实施其工业政策。

对政府预算外支出规模的估计各不相同。以下是对1999年预算外支出与当期预算收入（占GDP14%）的比值：

（1）政府分支机构征税和收费：占GDP12%；

（2）政府分支机构支出（不在预算计划内或预算外）：占GDP3-4%以上；

税收支出（税收优惠或抵税）：保守估计占GDP1-1.5%；

拖欠支付，包括未发放/延期发放教师和公务员工资，未支付粮食补贴，未支付的银行政策性贷款的利息补贴，以及未支付的政府机构公共事业缴费和电话费：约占GDP1%；

为企业富裕劳动力（隐性失业）提供的准财政支出，工人教育、医疗卫生以及住房的支出：估计占GDP1%；

提供给政府的商品和服务没有全额付款；

（3）准财政支出，即对SOE的直接贷款：1985-1995年估计平均占GDP6-8%，近年有所下降，约为GDP3-5%；

（4）政府机构的商业收入或损失，以及资产收入。90年代初规模相当大，近年随着房地产泡沫破灭有所下降：占GDP1-2%。

总的来看，预算外资金以及政府预算外活动使政府总支出增加了19-24%。远远超过官方对预算外资金的统计数据，官方统计只包括了列表中第一项和部分第四项。正式预算加上预算外活动占GDP的33-38%，远远高于预期的中国人均收入水平。

预算外资源的存在不能被认为是腐败，应视为对现行体制的一种反映，在经济转型的整个过程中，通过预算级次，财政支出责任下放到较低级别的政府部门，而没有制定相应的财政收入分配制度，其对预算制定过程产生有害影响。

预算框架外存在大量资源削弱了预算在决定优先支出项目、报告财政状况，以及内部控制方面的职能。

表明存在税收权和支出权分散的问题，这削弱了中央征管的约束力，因而不利于预算发挥其核心职能：包括稳定职能、公平职能和资源分配职能。

导致各级政府和政府各部门的预算软约束，政府在人员和开支方面不断膨胀。

由于滥用收费和征税权，导致政府形象受损。

相对其他资金来源，预算外收支的透明度更差，缺少监管。在其他国家缺乏透明度和监管总是与腐败联系在一起。

从任何角度看，预算制定都存在不全面的问题：资本预算的制定和经常预算的制定互相分离。MOF负责制定经常预算，国家发展计划委员会（SDPC）负责制定资本预算。这其中涉及协调问题，因为财政部不参与新项目的经常成本的考虑，但一旦项目得到批准，很明显财政部要承担这些成本。公务员人数和工资成本的决策也不是完全由MOF一家决定，而是与人事部和国家机构改革委员会共同决定。

因此，需要改革的领域是加快预算制定以确保在新财政年度开始前对支出单位进行授权，减少一年中预算调整的次数，减少对预算优先项目的影响。在实施部门预算改革后，也需要各部门报告预算外资金的来源和使用情况。这将有利于扩大预算覆盖范围，从而囊括非预算收入并改善分配效率。

2.收入预测

中国缺乏财政收入预测能力。政府机构刚刚开始建立收入预测模型，而在此方面更有经验的研究机构却得不到必要的、但是保密的数据。

通常国家发展计划委员会预测总体经济增长率和资本投资规模。然后把这些预测数据转给MOF和SAT作为其输入数据。然而，二者都不能精确地预测财政收入的变化。例如，近年来税收收入增长强劲，特别是VAT，其增速快于GDP增长，但却没有人都很好地解释其中原因。MOF没有及时从SDPC得到经济增长目标，SDPC也不与其他部门分享自己的预测。象国务院发展研究中心（其拥有大型的计算机化的一般均衡模型）和数量经济学会这样的研究机构可以进行此方面的研究，然而，两家研究机构都集中于经济增长率模型和贸易模型的开发，对税收收入预测不够。此外，两家机构还没有一位核心的财政经济学家。

在任何情况下，在制定预算初期，对收入和支出的预测都相当保守，超出了谨慎制定预算的程度。这影响了预算所确定的优先目标的实现，而在财政年度内却允许太多的预算调整，这弱化了预算和政策优先项目的关系。

3.缺乏多年支出框架

政府只制定一年预算，而没有考虑多年预算。显然这不能与国家“五年计划”相一致。

4.预算审批过程中立法的作用

人民代表大会是审批预算的机构，然而，只有在三月份才召开全国人民代表大会（NPC），而财政年度开始于每年1月，直到进入财政年度后很久预算计划也没有颁布。政府每年三月向NPC提交预算建议，而NPC只有两个星期用来讨论。NPC只能全部接受或全部否决预算，而不能对其修改。

NPC也通过预算委员会影响预算的制定，而且近2-3年这一趋势有所加强。每年1月（在向NPC提交预算建议前6-8个星期），NPC预算委员会和MOF讨论预算的起草，委员会可以提出建议。

在财政年度期间，MOF向NPC的经济和财政委员会提供预算执行的季度报告。不过MOF通常在没有NPC建议或批准的情况下对预算进行调整。

政府认为NPC通过的一些法律可以表达NPC关于预算的意见，而不是对预算过程进行约束。例如，许多法律和规定强调要对某些特定部门增加支出，比如教育投资增速高于财政收入增长。1995年1月颁布的《预算法》强调要制定机构预算，但直到2000年经NPC再次强调后，预算才按此方式制定。

5.预算执行

国库管理体制导致大量政府资金流入银行系统。目前政府各级行政机构超过13,000个。一旦预算得到批准，这些机构从财政局得到大量资金，而且资金被分散地存

放在各个商业银行的帐户上。同时，由于没有统一的底帐，拨款经一级一级政府转移后，在到达最终使用者前通常要经过几级机构，因此资金耽搁的情况非常普遍。

中国制定了一套详细的国库和支出单位汇报资金状况的制度。支出单位每月和每年向其监管部委汇报，经汇编后上报MOF。然而，MOF只对年报进行评估。由于缺乏有效的核查资金最终使用情况的机制，这套体系容易导致资金滥用。在支出发生后很久，支出单位才对资金的使用情况进行汇报，而且在一级一级上报过程中很多信息都丢失了。目前政府正在中国人民银行设立一个集中国库帐户，由MOF管理。这是加强支出管理和监督的重要一步。

三、地方及政府间财政关系

财政体系分为五层。如上所述，中央政府下设31个省级单位、331个辖区、2109个县和44741个乡。传统的地方分权方式具有很高的权力分散性，这可以从各级政府财政支出所占份额看出，非中央级政府支出占总预算支出的70%以上，省级以下政府支出占55%以上。

宪法上讲中国是单一制国家，但在行政管理上具有很强的联邦特征。中央政府决定制度的总框架，而此制度只针对各省级单位。中央政府与各省政府确定财政收入分配原则，并允许省政府决定省以下单位分配原则，省级政府在政策制定方面的灵活性很大。每个省与其各辖区，以及各辖区与各县分别再制定具体的分配原则。总体看，财政支出分配就采取这样一个类似结构。《预算法》确定了中央与各省在财政支出方面的各自责任，但是省以下单位各自的责任则由省级政府决定。

名义上《预算法》授予各级政府充分的自治权：每级政府有独立的预算，而且要得到同级人民代表大会的批准。地方人代会审查是否其预算附合国家法律和地方法规，然后，预算计划送交MOF存档并编入国家预算。尽管财政部长在NPC上的预算发言呈现的是所有的预算计划，但NPC只审批中央预算计划。实际上，地方预算自治权受到许多限制，很多支出计划是来自中央的命令，地方政府缺少税收权，而且对中央财政转移的依赖度很高（表1）。

自1994年根据税收共享制度对财政收入分配进行调整后，所有的税收上缴中央政府、地方政府或二者共享。VAT是主要的共享税，中央得75%，地方得25%。

地方政府除获得共享税中一部分外，其还从中央政府得到5类转移支付：退税、配额补贴、特定拨款、经济转型期转移支付、最终帐户转移支付。

图2表明转移支付体制的总体影响是不均衡的。主要是因为产地基础退税占转移支付的主导地位，而且其他类转移支付缺乏强有力的补偿效应。

图21999年省级人均转移支付

四、总结

在经济改革的20多年中，政府财政制度不断发展，1994年进行了重大改革。最突出的改革是对财政收入再分配的改革，但对支出的改革还不够重视，收入分配和支出分配的衔接不好。结果是，地方政府承担了过得的支出负担，如教育、医疗卫生和社会福利（包括养老金）等许多重要的社会服务支出，但却没有具体条例确保地方政府获得足够的资金来源。

因此，地区发展不平衡的情况不断扩大（表2）、贫困地区基本服务的提供受到了影响。来自亚行的数据显示，在1991-1996年间甘肃省人均实际支出下降了14%，而同期广东和河北的生活水平却提高了。90年代末进行的大规模家庭调查发现，贫困县的社会经济指标都出现了恶化（表3）。这些不平等现象主要是由于现行的财政分权体制造成的。这也就是为什么地方政府高度依赖预算外资金来满足财政需求的原因，预算外收支对宏观经济管理和高效的公共财政管理的负面影响也是显而易见的。

2001).

五、政策建议

要强化体制对社会发展的促进作用，进行公共财政管理改革必不可少，具体改革包括：

1.加强财政收入征收机制，特别是税收征缴制度。提高计算机化程度，加强征管的立法改革。

2.对向消费型VAT改革进行评估。税收体制存在扭曲（严重依赖产地基础的生产型VAT）打击了出口竞争力、压制了投资，在预算级次管理中产生了扭曲。政府应考虑以其他形式的税收取代生产型VAT。

3.审视企业收入税的优惠政策，考虑是否有必要继续保留。税收优惠制度是导致政府收入流失的主要原因。很多情况下，税收优惠并不是吸引投资的必要手段。

4.确保制定全面完整的预算，把非预算项目纳入到正规预算中，制定单一的、统一的、全面的预算，不仅包括资本支出也包括经常支出。预算制度最主要的问题是欠缺全面性。地方政府的预算外活动是为了完成中央下达的支出项目而筹集资金。由于预算不全面，政府不可能把预算作为一种有效的管理手段。

5.更多地依靠有模型建立经验的研究机构，进一步加强对财政收入的预测工作。更加精确的预测财政收入有利于更好地制定计划。尽管政府从事财政收入的预测工作，但预测质量还有待提高。其中一个办法是更多地依靠额外信源。

6.在预算审批和监督方面加强NPC的作用，要求MOF就年中预算调整与NPC进行商议。目前在预算审批和监督预算实施方面，NPC的作用相对较小。加强NPC的作用将确保所有的参与者了解政府制定优先项目的原因，这对顺利贯彻预算十分有利。

7.考虑对政府间支付转移进一步改革，以确保解决地区间收入差距问题。政府间支付转移没能防止贫困地区形势继续恶化，富裕地区和贫困地区的差距似乎正在扩大。应调查政府间转移支付的效率，以减小地区收入差距，确保贫困人口得到如医疗和教育这样的重要服务。