分税制划分

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一、现行税权配置中存在的问题

第一，国家的现有税权法律制度不完全符合科学发展观指导下的法制观念。

第二，税权法律制度中存在的问题。加入WTO后，世界经济加速一体化，中国需要及时与相关国家共同协调、制定能够促进各国经济协调发展的税权分割规则；国家与居民（公民）之间财产权益通过税的分割还不稳定和成熟，非税调节国家和居民之间的财产利益极大地阻碍国家建设宪政化、法治化。中央和地方的税收立法权划分不科学和中央地方财政转移支付制度不规范，地方财政收入混乱而不稳定。税收立法权的过度集中，一是影响了地方政府开辟税源，组织财政收入的积极性，也制约了地方税制结构的灵活性和多样性，造成各地区间的苦乐不均。二是地方无税权有事权，只能越权收钱，动用行政手段，以收费的形式来集中收入，扰乱了分配秩序。进而也弱化了经济管理中的法制约束及税法统一，严重影响国家的宏观调控措施的效果。三是一些地方政府对国税的征收、入库进行不正当干预，国税、地税“混级混库”事件也由此而生。部分执法单位的经费拨付还跟罚款收入挂钩。罚款多，则经费提成高，罚款少，则经费提成少，必然促使行政执法权力异化为为本部门经济利益服务。财政预算和决算制度漏洞多，现在的基本规定是预算没有用完，就收回财政，促使弄到钱的部门不用白不用，先千方百计把钱用了，用于购置豪华车辆、办公用品等，审计、决算制度不配套，造成巨大的财力浪费和社会不公。

在税收征管方面，分别设立的国税、地税机构运行中也出现了一些问题:一是机构重复设置，加大了征税成本；二是同一税源两家管理，也给纳税人带来不便；三是地税工作受制于地方政府，税收政策受到干扰；四是地方税管理力量薄弱、管理制度不健全。

财权事权不对应，相互交错，划分不清，有的属于中央政府的事却由地方出钱（如教育），于是地方开征“附加费”。地方财政困难，机构臃肿、财政供给的人员过多、财政监督不力，财源萎缩，财政收入增长乏力。不符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，也不利于地方政府利用税收杠杆调控经济运行；地方税税种划分不科学。地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配，无论是收费种类，还是收费数额，都已经超出了地方税收入规模。县乡财政收入缺口加大；支出不断增加，特别是硬性支出增加，例如教育支出、公共设施建设支出、扶贫济困的补助支出、干部管理工作中的差旅费支出等；而问题严重的是，收入增长缓慢，税费收入萎缩，县乡财政在多重压力下已经捉襟见肘，地区差距日益扩大。

第三，分税制要求税权法律制度相关法律条文具体体现。包括：税权法律的基本内涵。税权的国际竞争，人员、贸易、资本等逐渐国际化，及时地调整税收政策，与相关国家谈判，争取税收利益，制定并完善能够保护并促进中国经济持续快速发展税权规则。从宪政建设的高度来研究和思考税权。税是国家与公民（居民）财产划分的主要分界线，税是公民（居民）对国家负担的主要义务，也是国家能够和可以要求公民（居民）承担的主要财产义务，其他财产义务都应该通过严格的检视并严格规范其运行，税的征纳、使用更应该审慎而规范，它需要不断完善的法治环境和法治程序来制约和规制；根据权利和义务对等化原则来分配税权。即地方政权机构没有拒绝接受国家税权配置的权力和理由，同样要给予地方权力机构和政府行使税权给予相应的支持。具体划分中央与地方的征税权限、收费收入界限和支出责任范围。根据地方政府的服务范围和服务责任，适当地划分地方政府的税或费的收取权。

现行税制中按企业的隶属关系划分企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳企业所得税。分税制的激励功能是多方面的，主要有：第一，从动态上看，这种安排，客观上鼓励地方保护行为，尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致一些行业中中央属企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。它有碍中国市场经济的发展。第二，同样，隶属与中央的企业的所有税收由中央收取，也造成地方财政税收的不公平和紧张。隶属与中央的企业，总是或者主要是在地方运行，哪怕是污染，也是具体的地方承担，具体地方应该有部分权利享受相应的税收。况且，由于中国的特殊国情决定了中央企业的归属主要有中央决定，部分地方、特别是贫穷的山区县城等地方几乎没有什么企业，农业地方没有工业，没有企业，又不征收农业税，导致贫困的农业地区税收收入很低。而富裕的地区或者是地理优势比较明显的地方的税收收入增加明显。这种格局有进一步升级的迹象，造成穷者更穷，富者更富的局面。实际情况怎么样？具体数据支持呢？第三，分税制是需要部分分权制度的背景支持的。没有适当的、法定的中央和地方的权力划分界限，则无法形成有效的预期激发二者行政的积极性。中国传统是集权制国家，但集权中还是有分权，各个地方政府有明确的权力行使领域，但是，这种比较稳定的地方权力行使领域似乎在目前的中国没有出现。中央和地方分权不落实，又处于改革发展的过程中，则形成上下不断博弈的过程。上面不断地收权、放权，下面不断地要权，另想突破限制的思路，不断地破坏规则。

地方权力如果法定地、规则地放给地方行使，则需要地方有法定、权威、规范的监督机关，否则，给予地方独立享有某些权力，而这些权力的本地配套的监督机构、机制缺失，则缺乏制约的权力将形成垄断、独享，难免不走向专断。导致的后果会是更加严重的。

分税制对集权国家的不利作用是非常明显的。第一，如果实行比较完全的集权制度，其不利效果也是明显的。中国是一个中央集权制国家，政治上要求统一和稳定，这就决定了我们不能按西方一些联邦制国家一样实行地方分权制。另外，中国又是一个经济社会发展不平衡的大国，各地区的经济基础、自然条件、人文地理状况不一样，甚至差距很大，这就决定了我们国家不能像日本、法国、新加坡等国一样实行税权集中在中央的中央集权型制度。如果实行完全的集权制度国家，首先表现在几乎无法制定适合全国各个地方经济发展的经济调节规则，距离遥远，经过多级分解后再传下去的制度规则会完全变样或者时滞太长，无法比较顺利地贯彻和发生预期作用。第二，而中国现行分税制的税权划分不清晰，不符合公共财政理论的要求。公共财政学论认为，公共产品具有层次性，按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定，是一种经济机制设计，有必要由中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源，税收作为公共产品的价格，各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性，相应地，中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府机构的效率。第三，即地方政权机构没有拒绝接受国家税权配置的权力和理由，同样要给予地方权力机构和政府行使税权相应的支持。具体划分中央与地方的征税权限、收费收入界限和支出责任范围。根据地方政府的服务范围和服务责任，适当地划分地方政府的税或费的收取权。规范地方政府的税费收取权，宪政设计中权力适度划分，还要求地方政府把这笔钱切实地用于服务之中去。

二、实行分税制，配置相关制度

第一，适应加入WTO需要，中国跟进发展中国税权国际化的相关规则。国家是居民（公民）通过纳税而维持公共保护的机构，没有国家个体的私有利益，同时，公民（居民）怎么承担、承担多少国家义务主要通过税收来体现。税法规则的制定、实施和监督体现的是居民（公民）和国家之间的财产分割规则。

第二，用科学发展观指导下的法制观念去检测、对照、衡量现有的税权方面的法律、法规制度，税权规则不完善、税权规则之间不和谐之处比较多。科学发展观指导下的税权规则应该对外维护国家主权，对内法制化分割国家和居民（公民、法人）之间的财产权利，防止扰民，夺民之利，同时，积极有效地协调促进居民（公民、法人）发展经济、安定生活的积极性，给居民一个法定、稳定、合理的预期。宪法、行政法律、法规、税权基本法、单行税法、刑法、公民财产记录基本制度、税法规则的解释和补充制度等需要对税权规则详细而具体的规定。

第三，先进的信息系统和征信制度是税权分配、行使的基础。改革和完善权力机关权力运行机制，提高税权行使效率，监督地方税权行使。完善司法权对国家税权分配及其使用中的制约，化解矛盾，构建和谐社会。

总之，国家存在是“一个必要的恶”。纳税与用税权是对应的，只有完全规范管理、法制化管理用税权才有更完善的法制国家存在。

摘要：中国的税制体系落后于法治国家建设的需要。现行税权配置中存在相应的问题，在税赋的征收、管理和分配等方面存在混乱和不合理状况。考量税制的利弊，中国应该改革现行的制度，建立更适合法治国家的税制体系。纳税与用税权是对应的，只有完全规范管理、法制化管理用税权才有更完善的法制国家存在。

关键词：分税制；利弊；法治原则