公共财政职能管理

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一、社会主义市场经济条件下公共财政职能的理论与实际问题

(一)确立我国目前公共财政职能的理论依据

1.财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么,才能明确它应该干什么,即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来,随着财政改革的不断深化,经过理论界和财经界的共同努力,财政理论取得了长足的发展,基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求。在紧紧结合中国经济改革的实际,借鉴西方公共财政的理论和实践经验,对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上,取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识,提供有利的条件。在我国建立公共财政,已成为共识,转变政府职能问题已做出相应决定,体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到,我国建立公共财政,不仅要矫正市场失灵,同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺”,不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题,还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入,推进国有企业改革,提高经济效率,保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中,把财政这一经济范畴的定义概括为:“财政,也叫国家财政。是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识,是探讨财政职能的根本依据。

2.借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济,建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式,即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论,为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上,我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力,取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用,正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识,一些相应的措施已付诸实施。

3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论,也是来源于西方。二战以后,世界各国在推进工业化和现代化经济发展过程中,社会体制都经历了转型,表现出谋求共同发展的趋势,又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上,依据我国的国情,我们党采取渐进的转型模式,稳步推进改革开放,经历了20多年的艰苦努力,确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架,社会经济得到巨大发展,人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看,我国经济转型,本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下,超越阶段,合二为一地走向现代化社会转型,包含着既要完成工业现代化,又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型,同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型,就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型;体制转型是指适应现代社会生产力发展,在坚持和完善社会主义制度的前提下,完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展,也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系,在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下,公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见,建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果,又是形成新的社会结构框架的支撑,它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到,转型是一个长期的历史过程,这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程,既是计划经济特征逐渐消退的过程,又是市场经济因素不断成长的过程,新旧交替,此消彼长,不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展,用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。

(二)对我国公共财政职能的基本认识

对于我国公共财政的基本职能,理论界曾有过不同意见,有人提倡三职能说,即资源配置职能、收入分配职能和调控经济职能;也有人提倡四职能说,即在上面所述三个职能上再增加监督管理职能。本人更赞成四职能说,尤其在经济转型过程中,强调财政的监督管理职能更有其特殊意义。财政的监督职能不同于审计监督,审计监督是一种事后行为,而财政的监督职能却能够监督整个过程;财政监督也不同于法律监督,它是一种行政监督。

1.资源配置职能。财政的资源配置职能,主要是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入,然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范围大小应由政府的职能范围来确定,是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。

2.收入分配职能。收入分配职能是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标,这是财政与生俱来的一项职能,不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。在计划经济条件下,财政收支活动的突出特征是高度集中,统收统支,政府包揽过多,存在大量越位与缺位的问题,而在市场经济条件下,财政分配活动主要应集中在公共需要的范围里,这是财政职能的一个重大的转变。

3.经济稳定发展职能。在市场经济中,由于市场机制的自发作用,不可避免地造成经济的波动,社会总需求与总供给的失衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的,这也需要政府通过财政手段对市场进行干预和调节,以维持生产、就业和物价的稳定。因此,经济稳定发展就成为财政的基本职能之一。在经济转型阶段,这方面的作用显得更为突出。西方经济理论认为,财政的稳定发展功能有两个方面,一是自动稳定器的作用,另一个是作为宏观经济调控的政策工具作用。具体到我国的实际情况,财政调控经济的实现方式应有四种:一是针对经济发展的不同时期,分别采取不同的财政政策,实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑时,社会总需求不足,采取扩张性的财政政策,增加财政支出,减少税收,刺激总需求的扩大;当经济膨胀时,社会总需求过度,采取紧缩性的财政政策,减少财政支出,增加税收,抑制总需求。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用,协助稳定经济。三是通过财政投资和补贴等,加快企业、能源、交通运输等公共设施和基础产业的发展,为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出。

4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和经济稳定发展的各项职能中,都隐含了监督管理的职能,那么为什么还单独列为一项职能呢?在市场经济条件下,尤其是转型时期,由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,某些旧体制还在起作用,新体制还不健全,漏洞很多,资产流失、损失浪费、侵占挪用、贪污腐败问题大量存在,放松财政的监督和管理是不行的。财政监督管理职能的内容主要应包括:一是通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监督宏观经济运行指标,及时反馈信息,发出预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序,主要是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规,为市场竞争提供基本的规则,保护正当的市场竞争,同时严肃财经纪律,依法治税,依法理财,保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理,主要是实施价值形式的监督管理,在搞活搞好国有企业的同时,实现国有资产的保值和增值。四是通过对财政工作自身的监督管理,不断提高财政分配效益和财政管理水平。

二、探讨财政职能问题应注意以下几个方面

首先,财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一,是规范财政活动的基本准则。概括地说,财政是以政府为主体的分配活动,也就是通过政府的收支活动,通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源,用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。这就是财政范畴与其他任何经济范畴的主要区别之处,从而为研究界定社会主义公共财政的职能范围提供了客观依据。

其次,财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是随着国家的产生和发展而产生和发展的。我国主流派财政理论称财政为“国家财政”,公共财政理论把财政称作“政府财政”,在这一点上认识是一致的。那就是说,财政是与国家密切相连的,财政职能须依据政府职能来确定,研究财政职能需要从这一点出发。

第三,实行公共财政模式的国家,财政职能有共性的一面,但又必须从各自国家的国情出发,表现出各自不同的特征。即使在西方市场经济国家里,都实行公共财政模式,也都是从本国实际情况出发,有各自的具体特征,何况在我们这样一个从长期计划经济转向市场经济的大国里,照搬国外某些理论、做法都不行,必须从我国当前的具体情况出发,借鉴国外公共财政的理论和经验,与我国的实践相结合,创造性地建立起适合我国国情的社会主义公共财政理论体系和方法特点来。探索财政职能,也必须从这样一个总的要求出发。

第四,财政职能有其相对固定的内涵,但又不是一成不变的,在不同的历史发展阶段,内容和形式都会有所不同。所以,研究财政职能,必须与不同历史发展阶段的社会经济发展状况结合起来进行考察。在经济发展的新形势中,摆正财政的位置,明确自身面临的任务,寻求切合实际的运行方式。总之,要用发展的观点,开拓的精神,探索新形势下的财政职能。

三、我国财政职能存在的主要问题及对策建议

1.财政供给制分配方式尚未完全打破,国家财政仍包揽过多,通常说的“越位”问题仍然存在。这些年来,财政改革多半着眼于旧体制存在的统收问题,而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围仍没有进行相应的调整,在很大程度上仍受着计划经济体制下供给制分配方式的影响,不适应市场经济发展的要求,也不利于财政支出结构的调整和优化。这里面突出的问题,一是财政补贴仍过于沉重。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类,但长期以来,为了维护社会经济的稳定,保持物价水平的平稳,使相当一部分国营企业的产品价格水平,虽然放开了,但仍与价值存在着严重背离的情况,企业亏损负担沉重,财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料表明,20世纪80年代以来,财政补贴快速增长,由1980年的250.14亿元增加到1990年959.68亿元,年均增长14.4%,占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9个百分点。二是财政支出供给范围仍然过宽,不仅包括了公共需要范围里的开支,而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支,如补充企业的资本金,安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定,是根据“保存量”(即保证1993年地方政府的既得财力)的原则,利用基数法得到的。这样一来,原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内,等于承认计划经济体制下的不合理所得。为此,主要应加快国有企业的改革步伐,尽快建立起现代企业管理制度,并与此同时尽快完善社会保障体系。

2.财政职能弱化,许多应该做的事无力去做,“缺位”的问题亟待解决。关键在于财政收入占国内国民生产总值的比重不断下滑,财政可供分配的资金总量不足,远远不能适应公共财政所应承担的公共需求的要求,影响财政职能的充分发挥。在许多方面,职能作用仍不到位,具体表现,一是属于公共需要的基础设施方面的资金投入严重不足,公路、铁路、港口和城市公共设施等等方面的投资缺口很大,形成一些瓶颈,制约着国民经济的发展。为了解决这些问题,财政不得不采取大量举债的方式来弥补这方面的资金不足,从而不断地加重了财政的债务负担。二是管理还比较薄弱,漏洞较多,财源和资金流失十分严重。目前我国有近四万亿的国有资产,这么一大块家底,应该创造出巨额财富,但实际上,这块资本的运用效率是很低的,而且每年都在以不同的方式流失。我国的资源全部属于国有,但长期以来,忽视从价值上进行有效的管理,到目前为止,对国有资源的家底也没有搞清楚,资源性产品的价格体系也没有完全建立起来,很多是无价和廉价开采使用,相当一部分价值流失了,国家财政从资源利用中获得的收入是很有限的。三是大量的非税收入依然游离于预算之外。分配关系扭曲,分配秩序混乱,愈来愈多的部门直接参与收入分配,各种基金、收费等预算外收入大幅度增长。四是税收征管不力,税收流失也相当惊人。我国每年的税收流失都以成百上千亿元的数字累积着。这里面有随意减免税的原因,有偷漏税的原因,有征管手段落后的原因,有税收人员素质不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高,税法体系不健全、执法不严,基层把税收任务比税法看得还重,超额完成税收任务可以分成、得奖金,执法不严却无人追究,造成应收不能尽收的局面很难扭转。一部分税收收不上来,财政职能的弱化就可想而知了。因此,应强化财政的收入机制,强化税收管理,严格坚持公平与效率原则,解决好税收的征管体制问题,提高财政的两个比重。财政有了钱,职能弱化的问题自然就解决了。

3.预算管理粗放,约束力不强。政府财政预算应是规范财政收支活动的基本手段,是一项非常严肃、具有法律效力的制度,但我国在财政预算的执行中的管理一直存在着严肃性和约束力不强的问题,往往有很大的随意性,有时一些资金的使用往往是领导干部一句话、一个批条,几十万、几百万、几千万的资金就划出去了。本来国家预算是经过人大审议批准的具有法律效力的财政预算,但是具有长官意志的财政支出现象却在各地区、各部门甚至中央财政支出中都有体现。这种权大于法的非规范化、非法律化的财政支出管理行为,不仅违反了财政预算执行的严肃性,也造成了财政职能的弱化。具体问题表现在,一是预算编制方法粗放。我国财政支出管理方式基本上是粗放型的,预算编制方法落后。目前我国支出预算编制方法主要采用“基数法”,即新年度的支出预算在上年支出基础上考虑下年度新的增支因素后确定,这种方法不科学、不规范,也不符合公平原则。二是转移支付制度不规范。三是预算支出效率低下。具体表现为:重复购置、盲目购置、随意购置的现象相当普遍,造成资源的严重浪费;预算资金不按预算目标使用,挪用、挤占现象严重,影响了国家预定的支出计划的落实;采购资金使用缺乏透明度,产生腐败现象。四是预算外财政资金的大量存在。预算外资金虽然也是财政性资金,在一定程度上弥补了财政预算内资金的不足,但由于其管理上的条块分割,国家财政特别是中央财政预算上难以控制。同时,大量合理与不合理收费的存在,一方面冲击了正常的国家税收,另一方面也挫伤了群众的纳税积极性以及对政府的信任程度。所以,应加快脚步,建立保证财政职能发挥的法律体系。市场经济是法制经济,“公共财政”职能的确立,更需要建立一套与之相适应的法制环境。而现实的情况则是,到目前为止,真正通过立法的,只有“预算法”和“会计法”,在几十个税种当中,只有“个人所得税”通过正式立法,其余还都停留在按国务院有关条例征税的阶段。大量法规、政府规章、规范性文件,有的是出于有利于地方经济发展,带有明显的地方保护色彩,有的是出于部门利益出台的一些相互碰车的规章制度,法制不健全与法制环境紊乱是客观存在的事实。比如在目前开征的税种当中,大部分是以行政部门条例或者暂行条例及其实施细则为征税依据,还有不完善、不适应的地方,只能依靠部门行政文件进行解释、补充。如农业税,基本上还是以几十年前制定的条例作为征收依据,土地变化很大,没办法进行调整。一些地方钻税收不完善的空子,采取自定办法滥收费,进行创收。这不仅直接对财政构成巨大的冲击,更重要的是对营造适应市场经济发展的法制环境十分不利。