财政平衡
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财政平衡是指财政收入与财政支出在总量上相等。如大体相等,可称为基本平衡。财政赤字是指财政支出大于财政收入的差额,会计上将其用红字表示,所以称为财政赤字。财政平衡和财政赤字通常按财政年度计算,我国的财政年度与日历年度相同。
财政收入与财政支出之间的数量对比关系一般有三种情况,一是收支相等,也就是财政平衡;二是收大于支,即存在财政结余;三是支大于收,发生赤字。从我国和其他各国的实践经验来看,在编制预算时,三种情况都可能出现,但预算执行结果收支完全相等、分毫不差的情况几乎没有,不是收大于支,就是支大于收。因此,只要收支相差不多,就可以看作财政大体平衡。
(二)赤字与赤字预算
财政赤字是一种统称,出现财政赤字又可以分为两种不同的情况,一种是编制预算时就是支出大于收入,留有一块缺口,这是事先有计划地安排的赤字,这种预算称为赤字预算;另一种是预算安排中并没有赤字或者赤字数额很小,而在预算执行过程中由于这样或那样的原因,使收入减少或支出扩大,结果出现赤字或增加了赤字的数额,这种执行中出现的赤字也称决算赤字。
预算是平衡的,决算出了赤字,一般来说只是个别年份因天灾或工作失误等而造成的。而赤字预算则一般是和赤字政策相联系的,因为有某种需要,政府事先有计划地安排了赤字的使用方向,以达到刺激经济发展、扩大就业等目标。
(三)长期平衡与当年平衡
一般讲财政平衡,多指当年的财政收支平衡。近几十年来,一些经济学家提出了长期平衡的观点,他们认为财政的运行不是孤立的,而是要与经济周期相适应,因此,追求财政平衡也不能只着眼于当年,而应着眼于长期的平衡,在一段时期内,有些年份出现赤字,而另一些年份有结余,从整个时期来看,只要总量大体平衡,就可以认为是财政平衡。
(四)财政赤字的不同口径
如何计算财政赤字的数额,不同国家使用的口径有所不同,最常见的有以下两种口径:
第一种:赤字(结余):(经常收入+债务收入)-(经常支出+投资支出+债务支出)
这一公式又可表示为:赤字(结余)=(经常收入-经常支出-投资支出)+(债务收入-债务支出)
这里首先明确一下公式中的概念:经常收入是指政府通过税收等法定渠道所取得的财政收入;经常支出是发挥政府基本职能所安排的支出;投资支出是与固定资产形成直接有关的支出;债务收入包括国家在国内外发行的债券收入、向国外或银行的借款收入;债务支出是指还本付息的支出。显然这一公式所表示的赤字就是我国通常所说的“硬赤字”,即国家通过举债手段仍未能弥补上的入不敷出硬缺口。
第二种:赤字(结余)=经常收入-经常支出-投资支出
按照这一口径计算,如果出现了财政赤字,说明财政在其正常收入的数量规模之外,多支出了一部分资金,这部分资金通常是通过政府举债来弥补的,也就是我们所说的“软赤字”。
这两种口径的差别就在于是否把年度债务收支计入正常财政收支的范围。各国对债务收支的处理方法是不相同的,日本把国债收入列入国家岁入之中,而美国等西方国家大多不把公债收入作为正常的财政收入。1993年之前,我国是采用第一种口径计算财政赤字的。1993年以后,已经改为采用第二种口径了(但在付息支出的处理上仍与西方通行口径有差别)。
(五)中央、地方、全国财政赤字及赤字占GDP的比重
多数国家的预算是分级编制的,中央政府预算中的赤字,称为中央赤字;各地方汇总的地方预算中的赤字叫做地方赤字;全国财政赤字就是将中央预算和地方预算汇总后,将两部分赤字(结余)相加后的全国总赤字。
一般而言,各国中央财政出现赤字的情况很多,而地方财政出现赤字的情况很少。这是因为地方政府没有发行货币的权力,其借债能力也受到一定的限制,一旦出现赤字要通过以后年度压缩支出或增加税收来弥补。像美国,近十余年来联邦政府几乎年年是赤字,而州和地方政府则基本是略有结余的。按照我国《预算法》的规定,地方政府在编制预算时是不能出现赤字的,在实践中地方出现赤字的情况也比较少。
衡量一个国家财政赤字的多少、财政状况的好坏,进行财政赤字的年度间或国际间比较时,通常采用赤字额占GDP比重这一指标。
赤字额占GDP的比重,即是将赤字数额与GDP进行对比,它反映财政收支入不敷出的程度和财政稳固状态的区间。一般认为这一指标的警戒线是3%一5%。
(六)安排财政收支的原则
在编制财政预算,安排财政收支时,可以有两种不同的原则。一种是“量入为出”,就是根据收入能力来安排支出,“有多少钱办多少事”;另一种是“量出制入”,就是根据支出需要来组织收入,“要办多少事,去筹多少钱”。长期以来,我国一直把“量入为出”作为安排财政收支的原则。但在实践中,有时必要的支出无法压缩到收入能力之内,仍然会出现财政赤字,我国改革开放以后绝大多数年份出现赤字,就是这种无奈的结果。
因此,对“量入为出”和“量出制入”的理解不能绝对化。“量出为入”并不是要满足所有的支出需要,关键是要合理地确定政府的职能范围,安排支出时从当时当地的经济水平和人民负担能力等方面综合考虑。“入”应该是按照政府履行职能需要积极组织的收入。从逻辑上说,政府理财在收支规模方面第一个层次的原则应是在明确政府合理职能范围和必要支出任务的前提下设计筹措财力的通盘框架,即“量出制入”;而后,应在财政常规运转、安排落实具体项目的层次上量力而行,以收定支,即“量入为出”。这样,量出制入和量入为出是在先后两个层次上对立统一、相辅相成的原则,积极组织收入和合理安排支出实际是相互联系的,不可偏废。
财政赤字的弥补
(一)弥补财政赤字的主要方式
从世界范围来看,由于各国所处的经济发展阶段不同,所实行的经济制度各异,形成财政赤字的原因和赤字计算口径不一样,因而各国弥补财政赤字的方法也有差别。归纳起来,主要有以下3种:第一,用往年财政结余弥补;第二,向银行透支或借款弥补;第三,发行公债,以债务收支弥补赤字。
1.往年财政结余弥补赤字
“所谓财政结余,并不是结余钞票,而是结余相应的物资”。①运用上年结余弥补当年赤字,只要是真实的结余,便是一种最可靠的弥补来源。利用财政结余弥补赤字不会影响银行信贷规模和货币发行量,也不会引起债务负担。但从改革开放以来我国财政收支状况看,从1979年至今实际上只有1985年略有结余。因此利用财政结余弥补赤字在实践中无法实现。
①《陈云文稿选编(1952-1962,人民出版社1980年版,第46页。
2.财政向银行透支或借款弥补赤字
财政向银行透支是指财政从银行取得资金用以弥补财政赤字的一种方法;财政向银行借款则可看做是有偿透支,即付息借款。在我国,两种方法的效应实质上差别并不太大。这种弥补方法具有三种运作过程和后果:
(1)如果银行是用压缩原有贷款办法或用银行存差向财政垫支,这种垫支都是有物质作基础的,货币发行可以保持在经济性发行范围内,对整个宏观经济的总供求平衡不会产生冲击。
(2)如果财政向银行透支或借款部分超过了银行承受能力,这时超出的部分将引致银行的非经济性货币发行,而这部分“财政发行”是没有物质保证的,这将引起需求总量膨胀的不良后果。
(3)如果财政向银行透支或借款,银行完全没有承受能力,这时,完全靠毫无物质基础的非经济性货币发行来弥补。这将造成流通中的货币量非经济增长,使社会购买力向银行透支或借款弥补赤字。
90年代初,考虑到银行业务发展情况和体制改革深化等因素,我国已明确规定不得再采用向银行透支或借款弥补赤字。
3.发行公债弥补赤字
通过发行公债弥补财政赤字,是现代各国的普遍作法。尽管各国财政赤字形成原因和发债自的是不尽相同的,但各国发行国债的绝大部分实际上都是用于弥补政府财政赤字。尤其是美国、英国、德国、日本等发达国家,完全依靠发行内债弥补赤字。一些发展中国家,由于经济基础薄弱,人口多,资源贫乏,生产力低下,仅靠国内筹集弥补赤字的能力有限,还向国外发债弥补赤字。用公债弥补财政赤字,实质上是将不属于国家支配的社会资金在一定时期内转为国家使用,是社会资金使用权在一定时期内的转移和使用结构的调整。以发行公债的方式弥补财政赤字,只要合理掌握,一般不会影响经济正常发展。这主要是因为:
(1)发行公债只是将部分社会资金的使用权暂时转移,使分散的购买力在一定期限内集中到政府手中,不会改变流通中的货币与可供物资的对应关系,因此,适度的国债不会导致通货膨胀。
(2)公债的认购通常实行自愿的原则,通过发行公债获取的资金基本上是社会资金运动中游离出来的部分,即社会暂歇的资金,将这部分资金暂时集中使用,不会对经济发展产生不利的影响。
但是,不能把公债视为可以无限制使用的弥补财政赤字手段。当财政赤字长期、连续、大量发生,债务规模超出合理区间,形成债台高筑局面时,就可能引出危机性的后果。而且,社会闲置资金是有限的,国家集中过多往往会侵蚀经济主体的必要资金,从而降低社会经济生活的活力与效率。
(二)我国财政赤字弥补的概况
1993年以前,由于我国的赤字是财政的经常性收入与债务收入加在一起之后,仍然入不敷出的硬缺口(硬赤字),当这种赤字发生时,因国债收入已经打入预算收入,弥补硬赤字只有两条途径。一是运用过去年度的财政结余,从我国实际情况考察,这种方式余地极小,因为1979年以后连续出现赤字,已经没有结余可利用。另一条途径是向银行透支或借款,这种弥补方式容易引起“赤字货币化”的通货膨胀。例如1979~1980年发生较高额的赤字,按硬赤字口径计算,1979年为170.67亿元,1980年为127.05亿元。1980年财政向银行透支额的年末余额为170.2亿元,引起了当年和下一年度的货币发行量较大幅度的增加和零售物价指数的上涨,1979~1980年零售物价指数共上涨8%。1994年,国家规定财政不再向银行借款用以弥补赤字,财政赤字完全依靠国债弥补,至此,我国财政“硬赤字”计算口径不再存在,结束了财政向银行透支或借款弥补赤字的方式。1994年以后的财政赤字全部以发行国债弥补。
财政平衡与社会总供求平衡
社会总供给与总需求的平衡是国民经济得以顺利运行的必要条件。它是一种复杂的动态过程,包括国民经济中的物资可供量(有效供给)与社会购买力(有效需求)数量相当、结构适应、流通顺畅。社会总供求的平衡是宏观经济理论的核心问题。
社会经济运行动态过程中,影响平衡的因素来自各个方面且千变万化,从哲学的角度来说,平衡只是相对的、暂时的,不平衡才是绝对的。我们的任务就是在这错综复杂的过程中,不断发现问题,解决矛盾,使之不断达到相对的平衡。
一般来说,企业和居民只能在自己的收入范围内安排支出,即使发生借款也只是收入支配权的暂时转移。能够创造购买力、影响需求量的只有两个手段,就是财政和金融。财政和信贷的收支都是货币收支,是整个社会货币流通和资金收支与分配的两道“闸门”。
在我国,一方面银行财政金库,财政的存款是银行信贷资金的主要来源之一;另一方面银行向财政缴纳利润或税收,并且购入财政发行的债券。社会再生产过程中的资金,相当一部分是由财政和银行共同提供的。不论是财政出现赤字,还是信贷出现了不平衡,都会影响到社会总供给的变化。所以要保持总供求的平衡,宏观层次上的关键就在于管好这两道“闸门”。当我国取消了财政向银行透支的渠道以后,实际上财政赤字已经不能直接引发总需求的扩张了。但这时财政赤字仍然可以通过各种间接的渠道,引起银行过多发行货币和需求膨胀。
应该看到,50年代的“收支平衡、略有结余”方针,是与我国当时实行的计划经济体制相适应的。1949年建国后,在当时特定的国际环境下,为了迅速医治战争创伤,恢复国民经济,加快工业建设的进程,国家只能把有限的人力、物力、财力集中起来统一调度使用,为此实行了高度集中统一的经济管理体制,整个社会的经济运行,从生产、流通到分配、消费,都是通过政府的计划直接进行控制和调节的。国民收入除了劳动者的必要消费部分外,绝大部分由财政集中起来统一分配,用于经济和社会发展各方面的需要。这种体制决定了财政对国民经济总量平衡有着决定性的影响。当时,只要财政收支能保持平衡,整个社会的总需求与总供给也就有了基础条件;而如果财政不平衡,就会很快引起社会总需求与总供给的不平衡。所以,在当时的计划经济体制下,财政坚持“收支平衡、略有结余”的方针,不仅是合理的,也是十分必要的。
通过二十年来经济改革开放的实践,我国经济与旧的计划经济相比,在很多方面已经发生了重大的变化:
(1)政府计划与调控经济的方式发生变化,指令性计划的范围已经很小,市场机制正在越来越广泛的范围中发挥着作用。
(2)企业作为独立的经济实体,在经济运行中自主经营,展开竞争。目前我国非国有经济成份在产值中的比重已经超过了国有经济所占的比重,国有企业正在实行以建立现代企业制度和调整结构为目标的战略性改组。
(3)通过对国民经济收入分配制度的改革,个人收入大幅度增长,城乡居民的个人消费和储蓄占国民收入的比重大大提高,已经对国民经济的总量平衡构成了不可忽视的影响。
(4)随着银行体制改革的不断深入,巳形成了中央银行调控下较完整的商业银行和非银行金融机构体系,信贷资金对国民经济的影响举足轻重,货币政策成为调控总需求与总供给平衡状况的有力杠杆。
(5)国际收支对国民经济的调节作用显着上升,随着对外开放,我国进出口贸易总额占GNP的比例巳由1978年的不足10%,上升到接近40%,1979~1997年间实际利用外资累计近3500亿美元,在这种情况下,国际收支和国际市场的竞争形势对国民经济及总供求产生越来越大的影响。
(6)随着市场化程度提高,市场经济运行中不可避免的周期波动“自然节律”因素,在我国表现得越来越明显。
正因为社会经济情况发生了这些重大的变化,财政虽然在国民收入的分配中仍然处于重要地位,但已经不像过去那样可以决定国民经济的总体平衡了。在社会主义市场经济条件下,财政政策与货币政策都是进行宏观调控的重要手段,两者应该、也必须互相配合,来调节社会的总供给和总需求的平衡,平抑经济周期性波动以尽量避免或减少其对经济和社会所带来的损害。因而,在这一总目标下,我们就不能孤立地追求财政的平衡,而是要特别注重财政与金融的协调平衡以及社会总资金运行与社会供求总量与结构的综合平衡。为了这个目标,有时还需要财政或银行在不同年度采取紧缩或扩张的政策,这与财政平衡方针的精神实质是一致的,而不是相互对立的。
经济的市场化以及经济情况的复杂化,决定了今天综合平衡的调控手段要由过去的直接调控为主转变为间接调控为主,调控对象也要由过去对实物形态的指令性安排为主转变为以价值形态的杠杆调节为主。但是,这些并不能否定综合平衡思想的内核。
回顾建国以来经济发展的历程,可以看到这样一种现象,当国民经济的供求平衡关系遭到破坏,出现较大波动的时候,人们就肯定和重视综合平衡的理论,并据以进行经济调整;当经济调整恢复了平衡,国民经济顺利运行并取得重大成就的时候,就往往出现否定和抛弃综合平衡理论的倾向;当因此而使平衡关系遭到破坏,便又开始一轮新的循环。这种历史现象,一方面说明社会总供求平衡与宏观经济综合平衡的理论,反映了社会化大生产的客观规律,显示出它的生命力;另一方面说明,人们主观认识上的片面性和局限性,容易导致国民经济出现反复,甚至付出高昴的“学费”。
在我国已经走向市场经济的情况下,“经济周期”已经成为不可忽视的问题。如何熨平经济周期波动,减少它带来的损失,即实行“反周期”的宏观调控,是我们必须着力探讨的重大课题,并且要跳出计划经济下固守年度财政收支平衡的框子,把眼界进一步扩展到跨年度、跨经济周期的相机调控及动态中与货币政策、国际收支政策、产业政策等的全方位协调配合。西方各国在财政政策和货币政策互相配合实施反周期调节方面的经验,值得我们借鉴。90年代中期我国实行适度从紧的财政、货币政策成功实现国民经济“软着陆”,和1998年实施积极财政政策、与货币政策配合增加投资扩大内需的实践,是在新时期通过宏观调控寻求总供求平衡的典型事例。
财政赤字对经济的影响
(一)关于财政赤字对经济影响的基本观点
关于财政赤字对经济的影响,人们的认识一直存在较大的分歧。
1.西方经济学对财政赤字经济影响的不同论点
凯恩斯以前的经济学家认为赤字对经济会产生“坏”的影响,因此对赤字持否定态度,认为赤字是战争、自然灾害使经济遭到破坏所产生的结果,财政赤字只是加大了政府的非生产性支出,沉重的赤字拖累迫使国家滥发铸币和纸币,造成的后果,一是赤字会降低资本积累,减缓经济发展过程;二是赤字会引起货币贬值,使人民蒙受灾难。凯恩斯及其追随者却认为,在经济萧条时期,有效需求不足,大量失业者存在,因而执行赤字政策,扩大支出刺激有效需求,实现充分就业,可以达到促进经济发展之目的。他们认为赤字财政是一种财政政策工具,当经济周期处于谷底状态时,政府可以通过反周期的赤字财政政策,使经济爬出谷底恢复繁荣。从资本主义实践看,凯恩期主义理论确实拯救了30年代陷于“大萧条”中的资本主义经济。
而70年代以后,由于资本主义经济中滞胀的出现,新的一些经济学派又开始否定凯恩斯的理论,认为财政赤字是一种公害,它引起通货膨胀,抬高利率,导致贸易经常项目的逆差,对私人投资具有排挤效应等。直至目前,对财政赤字的经济影响仍是众说纷纭,褒贬不一。
2.我国理论界对财政赤字对经济影响的看法也存在分歧
持否定态度的认为,财政赤字有百害而无一利,它导致通货膨胀,形成虚假购买力,加剧消费与积累比例的失调等等。另一种意见认为,上述认识过于绝对化,无法解释我国近二十年间连年赤字但经济改革和经济发展仍取得重大成就的现实。对财政赤字的利弊不能一概而论,对财政赤字是否导致通货膨胀,是否能成为调节总供给的手段之一,等等,都要进行具体分析。在一定条件下,财政赤字也有积极作用的一面。
(二)财政赤字对经济影响的一般分析
1.财政赤字与货币供给
很多人用“财政有赤字,银行发票子”这句话来形容财政赤字与货币供给的关系,而事实上,赤字与货币发行并不一定存在这样的因果关系,财政赤字对货币供给的影响虽可能与赤字规模的大小有关,但更主要的还取决于赤字的弥补形式。
(1)财政赤字由银行透支或借款弥补对货币供给的影响。
财政向银行透支是当财政出现赤字时靠银行资金来弥补,财政对银行既不还本也不付息。“借款”是指财政与银行之间形成资金借贷的权责关系,即有借有还,并支付利息,但实际上80年代以来我国财政向银行借款后主要是支付一定的利息,尚未还本,因此,在我国财政透支与借款实质上差别并不大。
第一,财政发生赤字向银行透支或借款会增加中央银行准备金从而增加基础货币。我国财政向银行透支或借款是发生在由中央银行国库职能的情况下,也就是说根据制度安排,财政的一切收支都是通过中央银行帐户入库和拨付的,出现财政赤字意味着财政收进的货币满足不了必需的开支,这部分货币差额需向银行“借”。比如财政向银行透支或借款100亿元,在财政借款帐户的借方记100亿元,在国库存款帐户的贷方记100亿元。这样就可以安排100亿元支出,并通过各种用途分别形成企业存款,居民储蓄或手持现金。可见,财政向银行透支或借款会增加中央银行的准备金从而增加基础货币,这是毫无疑问的。
第二,财政向银行透支或借款是否会引起货币的非经济发行从而导致通货膨胀。我们知道,随着经济的增长,货币的需求量也必须要增加,货币供给量就必须与之相适应,在新增的货币供给中,有一个由货币系统决定的基础货币增量,在这个限度内货币的发行都属于正常的经济发行,是有物质保证的。财政透支或借款如不超过这一限额时,就不会发生货币的非经济发行,也不会引起通货膨胀。但如果财政透支超过了这一限额,超过的部分必然会引起货币的非经济发行,即成为没有物质保证的空头票子,财政用这部分借款安排支出,无疑会造成社会需求总量的膨胀导致通货膨胀,物价上涨。在现实经济生活中,赤字并非是通货膨胀的唯一因素,信用膨胀同样会造成通货膨胀,因此,我们不能简单地将财政赤字与通货膨胀划等号。
(2)发行公债弥补财政赤字的货币效应。
发行公债弥补财政赤字的货币效应,应视不同的债权人而定。
第一,当购买公债的是居民个人或企业,包括商业银行时,一般来说只是购买力的转移或替代,这种公债的收入是实实在在的收入,是债权人把属于其支配的商品物资转移给政府支配的货币收入,是有物质保证的,因此不会产生增加货币供给的效应,不会造成通货膨胀。如果国家把公债投向国民经济急需的“瓶颈”部门和基础设施建设,一般来说将有利于改善总供给,促进国民经济的发展。
但是,这里还有一个细节需要进一步分析,当居民或企业用储蓄或定期存款M2购买国债,通过财政支出转变为M1时,虽然M2口径的货币供给规模不变,但其中M1的规模却增加了,这种结构性变化,对市场均衡产生一定的影响。
第二,中央银行购买公债实际上是货币发行,效应相当于“向银行透支”。它的传导过程是,中央银行认购政府公债,财政将公债收入用于支出,则中央银行的财政金库存款减少,商业银行的存款准备金相应增加。商业银行有超额储备,就可能用以扩大贷款规模,增加货币供给。如果商业银行在存款增加的同时并不扩大贷款规模,或中央银行认购公债的同时,相应地压缩对商业银行的贷款规模,也不会扩大贷款规模,于是就不会导致货币供给的增加。
2.财政赤字扩大需求的效应
凯恩斯主义所奉行的财政政策是运用政府支出和税收来调节经济。在经济萧条期,总需求小于总供给,经济中存在失业,政府通过扩张性的财政政策刺激总需求,以实现充分就业。增加政府支出,减少政府税收的扩张性财政政策必然出现财政赤字,因此,赤字就成为财政政策中扩大需求的一项手段。
财政有赤字,必然扩大总需求,但其扩大总需求的效应有两种,如前分析,一是财政赤字可以作为新的需求叠加在原总需求水平之上,使总需求扩张;二是通过不同的弥补方式,财政赤字只是替代其他部门需求而购成总需求的一部分。它仅仅改变总需求结构,并不直接增加总需求规模。
完全以国债收入弥补的“软赤字”,只要不超出适度债务规模,其扩张效应一般可被控制为良性的,即可以有意用作反经济周期的安排,在经济萧条阶段刺激需求,“熨平”周期波动,一般不致引起严重的通货膨胀,这对我国的经济是有现实意义的。
3.财政赤字的排挤效应
财政赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资所产生的排挤影响。当政府因支出庞大产生预算赤字时,一般需发行公债向公众借款。发行公债是国家信用的一种形式,在货币市场上,如果私人储蓄量不变,则政府债券与企业债券等有价证券将共同竞争市场上有限的资金。当公众出于对国家债券的高度信任而争购公债,政府在总储蓄的占有上便处于优势。政府发债占总储蓄的比重越大,就会有越多的非政府借款者因筹不到资金被挤出货币市场,加上赤字支出促使利率上升,必然会排挤出一部分非政府投资,从而抵销政府赤字支出的部分扩张性作用。但这种结果并不是绝对的,一方面政府赤字的排挤效应会被政府扩大投资支出所产生的“乘数作用”所抵销;另一方面,“排挤效应”如果与政府有意进行的经济结构合理化调整结合起来,则可以改善资源配置,对国民经济产生有益的影响。
我国改革开放以来,由于种种原因造成财政困难特别是中央财政困难,在基本建设投资资金来源中预算内投资的比重已显着下降,1996年和1997年仅为6.3%和6.4%,而企业自筹资金的比重1996年为45.7%,1997年为46.5%,国民经济的积累率与80年代初相比也不相上下,这说明在改革中通过多种措施扩大了非政府投资比重,尽管改革20年来连续出现赤字,但财政赤字的“排挤效应”并不明显。
(三)对我国改革开放以来财政赤字的经济影响的再认识
在计划经济体制下,社会再生产的生产、流通、分配和消费都是由国家计划统一安排,与此相适应,一向是执行年度财政收支平衡,略有结余的方针。在传统财政观念中,财政赤字被视为资本主义经济的特有现象,在我国即使偶而出现,也不过是经济工作一时失误的后果。事实上,改革开放以前,财政赤字也只是在少数年份出现。改革开放后,1979年出现了巨额赤字170.67亿元(硬赤字)和以后多年连续出现的赤字,以及不得不在年初编制预算时就打赤字,开始引起理论界和政府的关注。连年财政赤字形成的原因和财政赤字的经济影响,一直成为经济理论界和实际工作者探讨的热点。
关于我国财政赤字形成的原因,在传统体制下主要导源于急于求成,基建规模过大;改革开放后,预算内投资比重大幅下降,上述因素虽可能在某种程度上继续存在,但影响力已不大,而经济转换时期支持改革、发展、稳定的特殊需要及财政收支机制的缺陷,则成为产生赤字的主要原因。经济体制改革本应提高经济效益,为财政提供更为充裕的收入,但这需要一个过程,甚至需要一个较长的过程;由于我国改革是渐进式展开的,改革不到位,分配机制不完善,经济秩序不正常,税收流失严重,中央财政财权分散、弱化,因而改革效益超出改革成本的转换还迟迟未能在财政收支上体现出来。改革开放初期,国民经济百废待兴,为实现大局稳定和理顺基本关系,落实政策,“归还欠帐”,需要财政增加支出,以后的改革过程中,维持稳定的数额颇高的“安定团结”补贴又必须打入到财政收支中,例如,仅价格补贴和企业亏损补贴两项合计,90年代的年度规模超出1000亿元,高时可相当于财政总收入的1/3.经济建设与各项社会事业发展对财政支出提出的要求,一般都具有十分重要的性质,而且具有“只能增加,不能削减”的支出刚性,所以,财政支出很难压下来。在这种情况下,财政入不敷出,发生或安排赤字,实际上是为宏观全局的稳定,为改革开放顺利进行而付出的一种代价和成本,并且客观上具有对各方面利益主体矛盾摩擦的调和与缓冲效应。因此,在一定意义上说,改革开放以来出现的财政赤字是我国特定的历史背景和经济条件下的必然产物,其客观效应具有消极和积极的两面性:一方面,我国这些年赤字主要的负面消极作用仍在于它为总需求膨胀推波助澜,有妨碍经济稳定协调发展的影响;另一方面,我国这些年的赤字并未导致政府投资相对份额的上升,而是主要偏向于承担改革成本和维持社会安定支出,这有别于多数国家的一般情况,而且在改革以来的特定时期,连年赤字成为资金供需矛盾和利益分配摩擦的缓冲器,这些在客观上对于社会与经济上又有一定的正面积极的作用。
总之,财政赤字本身其实无所谓好坏,要视它所存在的经济环境及它所起的作用而定。当社会总需求超过总供给的“经济紧运行”状态下,财政赤字连年不断并数额较大是比较危险的。在国民经济运行处于萧条时期,为了复苏经济,扩大有效需求,政府有必要扩大财政支出,实行赤字财政政策。1998年我国经济面临国际金融危机的影响,以及经济结构的调整及特大洪水的破坏,为重建家园,扩大内需,保持国民经济持续稳定增长,政府执行的赤字财政政策的积极作用是显而易见的,不能否认。从我国改革开放以来的实践考察,财政赤字在一定条件下可以成为一种财政政策工具,利用得当可以对经济产生积极的影响。
[内容摘要]本文对于财政平衡及赤字,从理论与实践紧密结合的角度,自定义性的分析开始,作了分层次的通盘考察,涉及到赤字的口径、比重、弥补方式、财政收支安排原则等等,并展开到财政平衡与社会总供求平衡关系的勾画,以及财政赤字经济影响的分析,最终得出结论:财政赤字本身其实无所谓好坏,其在一定条件下可以成为一种财政政策工具,利用得当可以对经济产生积极的影响。
