财政科技自主创新
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1.基础研究经费占财政科技投入比重偏低
加强基础研究特别是应用基础研究,可以为山东省经济社会发展的突出问题提供战略性、基础性、前瞻性的知识储备和科技支撑,是提高山东省自主创新水平的重要方面。从山东省科学研究与试验发展(R&D)经费内部支出中的经常费支出构成看,2005年基础研究经费只有3.27亿元,占经常费支出的比重仅为1.71%,基础研究经费在R&D投入中所占的比重明显偏低。研究与发展机构是政府资金的主要获得者与使用者,基础研究经费在R&D投入中所占的比重低也就意味着山东省财政科技投入的大部分投到了应用研究和实验发展活动上。由于基础性科学研究成果具有公共产品的特性,基础研究经费显然应主要来源于政府财政投入。山东省财政科技投入中基础研究经费比重偏低的状况,不利于提高山东省的自主创新能力特别是原始创新能力。优化山东省财政科技投入结构,适当提高基础研究经费所占比重,是一个需要尽快解决的问题。
2.财政对支持自主创新的投入不足
虽然近年来山东省财政科技投入的绝对量在逐年增长,但与全省科技发展的资金需求相比,投入仍显不足。2006年,山东地方财政科技拨款占地方财政支出的比重为2.24%,与全国平均水平2.22%基本持平,比上海、北京、浙江、广东等地的4%、5%以上的财政科技拨款比例差距很大;拨款额为41.1亿元,比广东、上海、浙江、北京、江苏分别少63亿元、53.8亿元、21.8亿元、19.4亿元和13.3亿元。受此影响,2006年,山东省全社会R&D经费占GDP的比重仅为1.06%,而全国平均水平为1.42%,排名全国第11位,远远落后于北京、上海、陕西、江苏的5.50%、2.50%、2.24%和1.60%。科技投入能力的不足,是长期困扰山东自主创新能力提升的重要制约性因素。
3.财政科技经费管理体制不完善
山东省财政科技经费按项目类别分散掌握在不同政府部门手中,科技三项费用属科技部门,科学事业费属财政部门,科技基建费属发改委。即使在一个部门内,科技经费的分配和项目审批权也分散在不同的处(科)室。这种经费管理体制,人为地分割了科技研发过程中各环节间的有机联系,而且不利于财政科技经费的合理使用和高效配置。由于各部门自成体系,各部门之间的科技开发计划难免有重复,从而导致科技资源重复配置,在一定程度上造成财政资金的浪费;同时,经费多头管理,使财政支持的项目过于分散,每个项目只能得到小额资助,难以集中有限的财政资金,使之发挥最大的效益,特别是不利于一些跨学科、跨行业大型研究开发项目的开展。
4.税收政策存在缺陷
一是针对科技自主创新的税收优惠政策主要以暂行条例、意见、通知、补充说明等形式表现,缺乏系统性、规范性、严肃性和稳定性。二是现行税收优惠侧重对新技术成果应用的优惠,缺少针对具体科技开发活动及项目的优惠。具体来说,现行税收优惠政策主要针对科研成果、科技应用单位,而不是针对具体的科技开发活动或项目。这种把科技税收优惠对象定位于应用而非研发的格局,不利于激励科技自主创新。三是税收优惠方式单一。税收优惠方式局限于税率优惠和税额的定额减免,对国际通行的侧重税基、加速折旧、加大费用列支、投资抵免、延期纳税、亏损结转和提取投资风险准备金等措施重视不够,很少应用。
二、提升科技自主创新能力的财政政策建议
1.增加财政直接投资与补贴额度
财政资金支持是企业创新资金来源的一个重要组成部分。有关研究表明,在经济飞速发展时期,政府投入对全社会R&D投入强度起着重要的带动和引导作用。当前,加大政府在R&D经费中的份额,以财政科技投入带动全社会R&D投入,将有利于改变R&D投入水平偏低的状况。综观各国情况,财政的资金支持一般占创新资金总额的10%左右。随着政府财力的增加,政府需要加大对整个科技研究与开发的财政投入。政府财政的直接投资,可以为自主创新提供物质支撑和资金储备,引导产业自主创新的方向,刺激企业自主创新经费的增长。
2.调整税收优惠政策
明确税收优惠作用点,提高政策效力。要把税收优惠政策落实到基础研究和科技成果转化上,要在政策适用主体上明确其地位,对高技术企业的基础研究和成果转化、向各类基础研究进行风险投资的投资法人或自然人以及发展节能环保技术和产业的企业给予激励性的税收优惠。对自主研发的各项开支加大税收抵扣,如允许企业按当年实际发生的技术开发费用抵扣当年应纳税所得额;实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分,可按税法规定在五年内结转抵扣;对企业购买创新所需的仪器设备按照其价值的一定比例进行税前抵扣等。对高科技企业经严格认定后,自获利年度起一定年限内免征所得税,之后按照特定的优惠税率征收所得税;对自主研发的产品以及某些高新技术产品单列税收抵免政策;对企业技术中心进口技术开发用品,免征进口关税和进口环节增值税;对承担重点研发项目的企业进口关键设备和零部件免征进口关税和进口环节增值税;对企业化转制的科研机构免征企业所得税。允许企业加速研究开发仪器设备折旧,扩大加速折旧范围。实行设备清单管理,替代现行的逐级审批,从而增强企业设备加速折旧的可行性。
3.完善政府采购制度
要逐步增加政府采购额度,有效拉动技术创新发展,为技术创新产品主动创造需求市场。要确定自主创新政府采购的重点领域与行业,挑选出具有发展前景、对增强综合实力有重大影响的项目予以支持,增大创新成果采购份额,深化政府采购激励效果。不断完善自主创新产品的认定标准、评价体系,制定《政府采购自主创新产品目录》,进行公告,各级政府机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的,必须优先购买列入目录的产品。建立激励自主创新的政府首购和订购制度。省内企业或科研机构生产或开发的试制品和首次投向市场的产品,且符合经济发展要求和先进技术发展方向、具有较大市场潜力并需要重点扶持的,经认定,政府进行首购,由采购人直接购买或政府出资购买,使企业克服商业销售风险。政府对于需要研究开发的重大创新产品或技术,通过政府采购招标方式,面向全社会选择研究开发机构,使企业根据政府需求,进行研发具有自主知识产权的重要高新技术产品。要发挥财政、审计与监察部门的监督作用,地方各级财政部门要对采购人采购自主创新产品情况开展经常性检查或专项检查,督促采购人自觉采用自主创新和高新技术产品。
4.完善财政支持自主创新的预算管理模式和制度规范
财政科技自主创新投入的资金管理要按照预算编制、执行、监督相对分离的要求,在公共财政框架内实施改革。一是要按照早编细编预算、实行综合预算、编制部门预算、硬化预算约束的要求,严格预算管理与执行。实行部门预算,将所有的收支项目都编进科技预算,有效增强科技创新投入资金的透明性。二是要实行国库单一账户管理制度,加强财政性科技资金的收支管理。科技部门的所有政府性资金全部直接缴入国库账户,科技支出在实际使用时从国库账户直接划入商品和劳务提供者的账户,以解决目前科技单位在银行开户过多而造成的资金分散和监督不力等问题。三是要在科技经费使用的事前、事中和事后,发展完善必要的公示制度和公共监督机制,在资金运用的全过程施以预算监督、内外审计监督和外部公共监督,通过公开性与透明度的提高,促进科技投入资金的合理统筹、节约使用。
5.建立健全财政科技投入的绩效考核评价机制
建立健全科技投入的绩效考核评价机制是优化科技资源配置、提高科技投入效益的内在要求和重要手段。首先,要确定科学的评价方法和指标体系。根据不同性质的评价对象和科技活动的不同阶段,确定相应的评价方法,对现阶段客观上无法量化描述的某些基础科研活动投入,侧重采用公共选择排序法。其次对于基础研究、应用研究和基础设施投入应分类进行支出绩效评价。评价政府基础研究支出绩效应把视角放在中、长期社会效益上。评价应用研究投入绩效必须紧密跟踪当期科技发展态势和经济发展战略以及公共政策的变动,评价视角的选择要与近中期各重大宏观政策相对应,评价指标的调整要与产业政策、就业政策、科技政策等的阶段性重点相呼应,同时还要注重测评研究项目的中长期经济回报率。评价科研基础设施支出必须与营利性基础设施项目评价区别开来,评价重点应放在项目对共性技术、关键技术、科学发现等的创新以及各类科技投入主体基本科技活动顺利展开的贡献上,同时也要重点衡量项目自身的先进程度和有无对比效应。
6.支持具有自主创新能力的科技人才培养、激励与引进
增强自主创新能力,人才是根本。财政政策的制定必须进一步体现人才意识,着眼于科技人才队伍规模、质量、结构的调整和提升。要采取适当的财政政策,支持深化科技干部人事制度和科技人才管理体制改革,建立科学化、制度化、规范化的人才资源开发工作机制、政策体系和信息服务体系,营造人才辈出、人尽其才、才尽其用的良好环境。要拨出专项经费,按照项目、基地、人才一体化的模式,培养、发现和引进一批一流科学家和学术带头人,形成一批优秀创新人才群体和创新团队。要采取适当的财政政策,为创新型人才提供服务。要采取有效的财政政策,建立有利于激励自主创新的人才评价和奖励制度,构建符合科技人才规律的多元化考核和评价体系。
摘要:近年来,随着财政投入的增加,科技成果、队伍建设和企业能力有了较大幅度提高,但仍存在一些问题。从财政政策方面看,必须要建立和完善财政科技投入的稳定增长机制,完善财政支持自主创新的预算管理模式和制度规范,明确财政直接资助自主创新的主体与重点领域,正确把握税收激励自主创新的方向和方式,建立健全财政科技投入的绩效考核评价机制,以提升自主创新能力,促进经济又好又快发展。
关键词:财政支持;科技自主;创新研究
