分税制财政管理
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一、建国以来我国财政管理体制的演进历程
(一)统收统支的财政管理体制
建国初期经济形势是通货膨胀严重,工人大量失业,国民经济处于崩溃的边缘;为促进国民经济的恢复发展,采取了统收统支的财政体制。该体制的基本特征是中央政府处于主导地位,并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法,一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政,地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。因此,该体制也被称为“收支两条线”。
(二)分类分成的财政管理体制
分类分成的财政体制实行了三个时期,包括“一五”计划时期、“二五”计划时期的第一年(1958年)和“六五”计划时期。为了完成“一五”计划确定的任务,即奠定我国社会主义工业化基础,以及确定我国农业、工业、资本主义工商业的社会主义改造的初步基础;必然要求变统收统支的财政体制为分类分成的财政体制。在1954年实行了“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”财政管理体制,即是所说的“分类分成”财政体制。
(三)总额分成的财政管理体制
为了克服分类分成的财政体制的一些不利方面,我国自1959年实行“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”的总额分成的财政管理体制。该体制的实行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。总额分成在一定程度上调动了地方的积极性,使全国财政收入有一定比例的增长。
随着改革开放进程的加速,分类分成和总额分成的财政管理体制已经无法满足经济发展的需要,其弊端不断出现。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了正确处理中央和地方的关系,调动一切积极因素加快社会主义市场经济体制的建立,实现社会主义现代化,在前期试点的基础上,于1994年1月1日起开始在全国推行分税制财政体制。
二、对我国现行的分税制财政管理体制的评价
为了解决中央财政当时的困难状况,增强中央政府的调控能力,提高“两个比重”,在借鉴国际经验的基础上,我国于1993年开始了分税制改革的试点,并在1994年开始在全国推行。
(一)分税制财政管理体制的基本含义
分税制财政管理体制,简称分税制,是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权与财力相统一的原则,结合税种的特征,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以转移支付制度的财政管理体制。分税制总体包括四个方面:一是中央与地方的事权和支出划分;二是中央与地方的收入划分;三是政府间财政转移支付制度;四是预算编制与资金调度。
(二)当前分税制改革面临的主要问题
应该说,1994年推行分税制改革是一大进步,实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高。但我们却曲解了西方国家的分税制,把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则,从而扭曲了分税制,在改革中产生了一系列新问题。
1.财政管理体制层次过多
我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制,过多的财政级次分割了政府间财政能力,使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态,并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。
2.转移支付制度不完善
目前我国财政体系中,四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷。首先,税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异,与行使事权所必须的财力无关,且这种转移支付形式保护了既得利益,与建设财力与事权相匹配体制相背离;其次,一般目的转移支付的测算基础并不科学、合理,实现不了财力与事权的匹配;再次,过渡期转移支付的规模很小,起不到太大的调节作用;最后,专项拨款名目太多,很多专项拨款并不具有专项的目的,这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。
3.税收征管成本过高
税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用。据国家税务总局公布的有关数据测算,1994年国税、地税分征分管体制实行后,税收征管成本比以前明显提高。1993年,我国的税收征收成本率约为3.12%,从1994年开始上升,1996年征收成本率约为4.73%,其后持续增长到5%~6%。而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右。
三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略
面对分税制面临的一系列困难,不同的学者提出了不同的观点,以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革,在分税制的改革进程中解决面临的困难;但是也有学者对此提出了质疑。笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革。
(一)减少财政管理层级
从国际经验来看,一般来说,分税制的大国家,就是三个层级左右,比如说实行联邦制的美国,还有实行单一制的英国;既有单一制特征,又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看,五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题,应首先简化财政管理级次,这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应,但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制,县市同级,乡财县管;简化财政级次之后,乡级政府随着事权的大量减少,一般应转为县级政府的派出机构,而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致,也需要改变原来的上下级关系,成为平级政府。同时,要做好精减政府人员工作,使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应,减轻财政负担。
(二)完善转移支付制度
建立科学、规范的财政转移支付制度,不仅是分税制财政体制的题中之义,也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度,提高基层财政的公共服务水平,必须在改革、创新的基础上,重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度,尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面,要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上,强化中央财政的再分配功能。另一方面,要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上,加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。
(三)改革税收征管体制,降低税收征管成本
从长远看,国税和地税应合并,但并不意味着否定分税制,回到分税制改革之前的状态,而是按照国际经验对分税制的完善。目前,已经有了成功的经验和创新的道路,这就是浙江省、上海市的经验。即将国税局和地税局合成一个机构,一套人马两块牌子,税收仍然划分为中央税和地方税,分别征管。但要避免操之过急,在实践中稳步推进,不搞一刀切;根据各地的具体条件推进此项改革的进程,尤其要避免简单合并回到原来的老路上去,并且做好相关配套改革。
四、结束语
在新的形势下,我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制,财力和财权虽然只有一字之差,但是其带来的影响却是深远的,财权只是中央的行政形式划分,没有考虑到各地经济发展的不均衡性,而财力考虑到了我国二元经济的发展状况,正视了东、中、西部经济发展的差异。因此,在分税制改革进程中,要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系,在中央有效控制的前提下,给予地方必要税种立法权、税率变动权限等,在中央给予地方纵向转移支付的同时,可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付,以真正达到“财力和事权的一致”。
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摘要:30年的改革开放到了关键时刻,而作为经济改革重要内容之一的财政体制也到了重要时期。当前实行的分税制取得了巨大成就;但也面临着基层财政困难、财政管理层级多等急需解决的问题,我们必须按照“财力和事权相一致”的指导思想,积极稳妥地完善我国分税制财政管理体制的改革。
关键词:分税制;财权;事权;财力
