财政公共支出

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一、公共财政支出结构优化调整

优化我国的财政支出结构,建立与公共财政相适应的公共支出结构,是我国财政改革中的一个重要问题。现阶段我国财政支出结构调整和优化的基本方向是:财政资金要逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域,同时增加对政权建设,文科卫和社会保障以及基础设施建设等公共项目的支出。针对我国财政支出结构存在的问题,按照市场经济发展的要求,财政支出结构必须进行战略性调整,其核心是解决财政支出“缺位”与“越位”的矛盾,建立一个符合市场经济发展要求的公共财政支出模式。从经济发展要求看,我国财政支出结构优化调整的重点应集中在以下几方面。

1.突出重点,优化财政投资功能。投资是经济增长或经济发展的动力,是经济增长的主要因素。在社会总投资中,政府投资同非政府投资相比又具有明显的不同特征,政府投资可以微利或不盈利,可以从事社会效益好而经济效益一般的投资,而且主要从事大型项目和长期项目的投资。从这些特点可以看出,政府投资是实现国家政策和宏观经济调控的重要手段,特别是在我国社会主义发展的初级阶段,要实现工业化、现代化的任务,没有政府的投入和对经济结构的调整,几乎是不可能的。在重视政府投资,增加财政投资所占比重的同时,要注意突出财政投资的重点。市场经济条件下,市场在社会资源配置中起基础性作用,凡是市场有效的领域,政府不干预,凡是市场失灵或是市场无效的领域,就需要政府干预。因此财政要逐步退出竞争性生产领域,加大对基础设施、基础工业和高新技术产业的投入,这是财政投资的重点。基础设施是为整个生产过程提供“共同生产条件”,是实现工业化的基础,特别是在工业化初期,包括基础设施在内的基础产业,更是推动经济快速持续增长的主动力。根据我国当前所处的经济发展阶段以及内需不足的现状,国家财政加大对基础设施的投资力度,不仅可以有效刺激内需,迅速带动经济发展,而且可以避免重复建设,有利于改善投资结构和经济结构,增加社会资本原始积累,实现国民经济结构的良性循环和长期稳定发展。

2.以市场为导向,加强财政公共性开支。社会公共性开支主要包括科技、教育、卫生和社会保障、环境保护等代表社会共同利益和长远利益的支出,是市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出,而且随着经济的发展和国家财力的增长,该项支出所占的比重呈上升的态势。但是在我国,不仅社会公共性支出比重较低,而且连其最低需求也难以保证,这必将对经济的发展形成很大的影响和制约。因此,今后我国财政支出政策必须强化社会公共性开支。根据我国政府提出的科教兴国战略,迎接知识经济挑战,要保障教育投入的增长高于正常财政收入的增长速度,财政要把支持教育作为重点。自从1998年开始,中央财政支出中,教育支出比重每年提高一个百分点,这对教育事业的发展必将产生重要影响。此外还要研究增加教育资金的新渠道,如提倡捐资助学,对学生进行合理收费,中央政府对地方政府进行转移支付时,要把支持落后地区教育事业的发展作为一项重要因素来考虑。社会保障是事关我国改革、发展和稳定的一个重要问题,必须针对当前的问题,调整财政支出分配结构,增加财政的社会保障支出。近年来,随着国有企业改革力度加强,市场竞争加剧,企业下岗职工增多,就业已成为影响经济稳定与发展的首要问题,国家动员社会力量,大力推进再就业工程的同时,要增加财政支出中用于社会保障方面的支出,加快养老保险、失业保险和医疗保险的改革,将应由个人负担的保险费转由个人负担,同时加强财政对社会保障基金的统一管理,建立社会保障预算,有利于加强国家宏观调控能力,建立统一、完整、社会化、合理的社会保障体系,适应市场经济发展的需要,支持国有企业的改革,并缓冲即将到来的我国老龄化社会产生的经济社会压力。

3.控制和压缩不合理的财政支出项目。首先要大力压缩各种财政补贴。压缩补贴的措施主要有两条:“归并”和“取消”。归并是指将某些财政补贴并入到其他分配范畴中去。例如,目前提供给居民的相当于普调工资的那些粮油副食补贴,大部分可以归入职工工资中去。对于企业亏损补贴,除了对少数关系国计民生的企业的计划亏损继续提供补贴外,大部分企业亏损补贴都可以取消,而这不仅需要企业破产制度的实施,更需要国有企业加快改革步伐。按照抓大放小的原则,采用改组、兼并、联合、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式放开搞活小型企业,对大中型企业实行规范的公司制改革,实现国有经济战略性重组,从根本上扭转国有经济效益下降,经营机制不活的问题,使国家财政摆脱沉重的企业亏损补贴负担。其次,加大政府机构改革力度,压缩行政经费支出。要下定决心精简机构,分流富余人员,严格控制人头经费的增长,要继续推行行政经费“下管一级”的办法,上级对下级的编制严格定员定额管理,清除多余人员。同时要借鉴政府采购等国际惯例,建立规范的法律制度,促进政府职能转变,也使国家财政自身逐步走出“吃饭财政”的困境,这不仅可以优化财政支出结构的,同时也可以提高财政支出的效益。

二、我国公共支出结构调整的背景分析

改革开放以来,我国的经济运行方式开始发生重大转变,由过去长期实行的计划经济模式向市场经济模式转变。在这种经济转型的过程中,随着市场化倾向的提高和国家调控范围的变化,各级政府的经济管理职能逐步弱化,社会管理职能日益增强,财政支出范围缩小,将市场有效领域交还给市场,财政逐步退出流动资金供给、资本金注入领域,将重点放在满足社会公共需要和宏观经济调控方面。经济建设支出所占比重由改革前的平均60%左右下降到“八五”时期的41.5%,社会管理支出比重提高。经济建设支出比重下降主要是由于流动资金支出下降和基本建设支出下降。流动资金支出下降是符合市场经济运行要求的,是合理的,但基本建设支出的比重从改革前40%左右降到“八五”时期的12.1%,就不尽合理,在很大程度上制约了财政对重点产业和基础设施的支持力度。社会管理支出的比重上升,总体上是合理的,但教育、科技、社会保障等支出增长相对缓慢,也是不合理的。这表明我国经过20年的努力,财政改革已取得一定成就,财政支出结构已突破了传统的偏重于经济建设的供给模式,迈出了向公共服务和宏观调控为主要内容的转化。财政职能、范围、类型发生了相应的转变,政府介入经济的范围与方式都与计划经济体制下有了差异,财政支出模式已逐步转向公共财政,已经具备了公共财政的某些特征。但距建设社会主义市场经济体制的要求,还有明显差距。特别是当前我国经济转型时期公共支出结构还面临着一些问题。

我国现行财政支出结构是从计划经济体制演变而来的,同建立社会主义市场经济相比,还有很多不相适应的地方,突出的问题是:一方面一些必须保证的财政支出水平较低或支出不到位;另一方面财政支出依然承担着一些不应由其承担的开支。

1.财政投资日益弱化,影响国民经济的长远发展,影响经济结构的调整和产业结构的升级。当前我国财政资金供给能力不足,财政的经济建设性投资呈现出弱化态势,与政府的宏观调控要求相去甚远。预算内投资占财政总支出的比重和预算内投资占全社会固定资产投资的比重都不断降低,1980年分别为20.5%和28.1%,1995年下降为7.7%和3.1%,这种趋势必将抑制我国经济的快速增长,对我国经济的长远发展具有消极影响,无法改善基础“瓶颈”制约和结构失调,不利于国民经济的协调发展。

2.教育支出虽然有所增加,但依然远远不能满足社会经济发展的需要。2000年教育经费占财政支出的比重已达到17.2%,但由于受到财政支出总量的制约,数额有限。而且财政用于教育的支出占GDP的比重也很低,1994年为2.2%,1997年增长到2.6%,2000年增长到3.1%,但与世界5.1%的水平及发展中国家4.0%的水平相比,还是很低的。

3.社会保障支出严重不足。在计划经济体制下,我国财政支出几乎没有真正意义上的社会保障支出,如养老保险、失业保险等这些事关社会稳定大局的事情,没有完全纳入财政分配范围,资金供给不足,长此以往,对社会经济的协调发展和体制转轨将带来不利影响。

4.国家财政包揽过多,管了许多不该管的事情。从国家与个人之间的分配关系来看,随着GDP分配格局的变化,居民个人的收入水平不断提高,但国家仍然通过各种“明补”和“暗补”的形式对居民予以大量的财政补贴和各种福利性照顾。同时,国家财政还对企业支付亏损补贴,这与企业自主经营、自负盈亏、优胜劣汰的机制不相符。上述情况表明,我国目前的财政支出沿袭了过去计划经济体制下的传统做法,支出结构不合理,与市场经济下公共财政分配活动的要求不相适应。

5.行政管理费急刷膨胀,加重了财政负担。据统计,行政管理费支出占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期的11.94%.虽然随着社会经济的发展,这种增加有其必然性,但是我国目前行政管理费增长速度过快,超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度,同时行政管理费支出内部结构也不尽合理,主要表现为个人经费增长快于公用经费增长,财政供养人员日益膨胀,导致各级财政困境日益加深,这是财政支出结构不合理的一个主要因素。在财政资金总量增幅不大的情况下,行政管理费支出不断膨胀,必然会导致其他方面的公共支出难以保证,影响政府职能的履行。