公共财政体制创新

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怎样聚财,一直是财政部门的头等大事。那么,财政收入的“蛋糕”怎样才能做大?

1994年以来,按照建立社会主义市场经济体制的要求,我国在财政收入管理方面推出了一系列改革,主要有四项:财税体制改革;所得税收入分享改革;税费改革;深化“收支两条线”管理改革。

这四项改革进一步规范了分配关系,也做大了财政收入这块“蛋糕”。2001年财政总收入已达16386亿元,比上年增收了近3000亿元,光是增收部分已经相当于10多年前全国一年的财政收入。

财税体制改革———带来财政收入大幅度增长

1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,对财税体制改革提出了明确要求:主要是把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制;其次是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则,改革和完善税收制度。

为了加快建立社会主义市场经济体制,1994年,党中央、国务院一揽子推出了财税、金融、投资、计划、外贸五大改革。在这五大改革中,财税体制改革是中心环节,是整个宏观经济体制改革的重头戏。

财税体制改革的重点是工商税制和分税制财政体制,即收入管理体制改革。工商税制改革主要是简化税种,从过去的30多种简化为18种,形成了以流转税、所得税为主体,多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系。分税制改革核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系,更好地发挥国家财政的职能作用,增强中央的宏观调控能力,其基本内容是:按照中央与地方政府的事权,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则,按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央和地方两套税收征管机构;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。

财税体制改革以来,国家财政收入呈现大幅度稳定增长的态势。1994年到2001年,财政收入增加了2.14倍,年均增加1593亿元,增长17.7%,是历史上财政收入增长最快的时期,也是增长最稳定的时期。全国财政收入占国内生产总值的比重由1994年的11.2%提高到2001年的17.1%,由不断下降的趋势转变为稳步上升的趋势。地方财政收入也实现了持续、快速、稳定增长,从1994年到2001年,地方财力年均递增19%,增幅高于中央财政收入16.7%的增长幅度。

所得税收入分享改革———加快区域经济协调发展

1994年财税体制改革时,由于当时现代企业制度改革没有完全展开,政府机构改革有待深入,在国有企业分别由部门和地方政府主管的情况下,所得税收入仍按隶属关系划分,难以马上改革。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和经济社会的不断发展,按隶属关系划分所得税收入的问题凸现出来。企业所得税按隶属关系划分,一定程度上导致一些地方政府为追逐税收利益搞地方保护主义和重复建设,阻碍企业的兼并改制,特别是阻碍深化企业重组改革,制约了经济结构调整,不利于提高国有经济的整体素质和国有企业的竞争力,也不利于平衡地区间财力差距。为解决这个问题,需要进一步完善财税体制,实现邓小平同志“共同富裕”战略构想和同志“三个代表”重要思想要求,从我国政治、经济和社会发展全局需要出发,中央决定从2002年1月1日起,打破现行按隶属关系和税目划分所得税收入的办法,实施所得税收入分享改革。它是财税体制改革的深化。

所得税改革的主要内容是:除少数特殊行业或企业外,绝大部分企业所得税和全部个人所得税(包括对个人储蓄存款利息征收的所得税)实行中央与地方按比例分享。分享范围和比例全国统一。在核定基数的基础上,中央和地方分享比例2002年为5∶5,2003年为6∶4,往后根据实际收入情况另行确定。改革后中央从所得税增长中多分享的收入,全部用于增加对地方,主要是中西部地区的转移支付,中央财政不留一分钱。

税费改革———理顺不合理的分配关系

收费的大量存在,不仅增加社会负担,造成国家税收流失,而且由于有的地方和部门巧立名目乱收费,更滋生了腐败。中央决定进行税费改革。近几年,对各种收费、基金区分不同类别和不同情况,采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施。

“一清”,就是根据转变政府职能和建立公共财政的要求,在对现行收费进行全面清理整顿的基础上,坚决取消不合法、不合理的收费项目。

“二转”,就是按照政企分开的要求,将一些不再体现政府职能的收费,转为经营性收费,如道路收费、桥梁的车辆通行费等,对其所得收入依法征税。

“三改”,就是将一部分具有税收特征的收费,按照优化税制结构的要求,改为相应的税收,纳入政府税收体系。

“四留”,就是保留少量的符合国际惯例和国际条约的收费,以及政府对社会实施特定管理或提供特殊服务收取的规费,对重新核定的收费进一步明确标准并实行规范化的财政管理。自1997年以来,财政部已会同有关部门取消收费1965项,共减轻社会负担1332亿元。

农村税费改革与交通和车辆税费改革(包括车辆购置费改税和燃油税改革)是近期税费改革的重点,其中,车辆购置费改税已经完成,燃油税改革工作仍在积极准备过程中。

2000年,安徽全省进行农村税费改革试点,同时在全国部分省区选择56个县进行试点。2001年,除继续在安徽全省进行农村税费改革试点外,江苏省根据本省改革工作安排及财力情况,自主决定在全省范围实施了改革试点;其它除少数省份外,均确定了部分县(市)进行试点,全国试点县(市)达102个。2002年,黑龙江、吉林等16个省(自治区、直辖市)成为扩大农村税费改革试点省。

从记者在安徽省等地采访了解到的情况看,改革试点工作取得了明显成效:初步规范了农村税费,基本解决了乡村干部因催粮催款与农民群众直接发生矛盾的问题,农村党群干群关系明显改善,促进了农村社会稳定;试点地区的农民负担明显减轻,有效地遏制了农村“三乱”,试点地区减负率一般都在25%以上;带动和促进了农村各项改革,促进了乡村机构改革和基层政府职能转变,对农村教育体制改革、县乡财政体制改革起到了积极的推动作用。目前试点地区已初步建立了农村中小学教师工资发放、学校公用经费和危房改造投入、乡镇五项事业费、村级三项费用的经费保障渠道。

“收支两条线”———最终取消“预算外收入”

如果说税费改革的目的是对那些不合法、不合理的收费予以清理整顿,理顺分配关系的话,那么“收支两条线”管理改革在收入方面则是对那些合法合理收费收入,实行收缴分离,纳入财政预算或实行财政专户管理。即取消现行各执收单位自行开设和管理的各类预算外资金收入过渡账户,改由财政部门在委托的银行为执收单位开设预算外资金财政汇缴专户,该账户只能用于预算外资金的收入收缴,不得用于执收单位的支出;规范预算外资金收入收缴程序,使用统一、规范的执收票据,实行直接缴库和集中汇缴两种方式;建立健全预算外资金收入收缴监管机制和财政部门内部监督机制,保证预算外资金及时、足额缴入财政专户。

“收支两条线”管理改革意义重大,一是有利于全面、真实地反映政府的收入状况,实现预算内外资金统筹安排,增强政府的宏观调控能力;二是有利于规范政府的执收行为,从机制上制止乱收费,最终取消“预算外收入”。

2002年,国务院决定,在公安部、质检总局等34个中央部门进行“收支两条线”管理改革试点,其预算外收入有的全部纳入预算管理,有的全额缴入财政专户,实行综合预算。

财税体制改革重在建立财政收入稳定增长的机制,增强中央政府的宏观调控能力;所得税收入分享改革是财税体制改革的进一步完善,重在协调区域经济发展,均衡地区间财力分配;税费改革重在清理整顿乱收费,规范税费关系,增强政府调控能力;深化“收支两条线”管理改革,从“收入”的角度讲,主要是规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压。

四项改革各有侧重,相辅相成,目标是致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的以税收为主,少量规范化收费为辅的公共财政收入体系。