财政监管

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政府投资项目，简单地说，就是利用财政性资金及由财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款，以及国际援助资金等进行投资形成的基本建设项目。政府投资项目财政监管是政府赋予财政部门的一项基本职能，是财政财务监督管理的重要组成部分。它是指财政部门依据现行的法律、法规和制度，以提高资金使用效率为中心，运用科学的技术、方法和手段，对项目经济行为实施全过程管理和监督，以达到规范项目管理、保证工程质量、提高投资效益的目标。

适应建立公共财政框架管理的要求，政府投资要逐步减少对经营性项目建设投入，转而增加对非经营性项目，特别是公益性事业和基础设施建设的投入。这些公益性事业和基础设施项目往往没有直接经济效益或者微乎其微，没有社会资金愿意介入，不能通过市场规律自发调节，但却涉及国计民生和社会稳定，有着重大的社会意义，只有通过政府强制集中和二次分配一部分经济资源来建设解决。而财政则在其中扮演着社会资金二次分配执行者的角色，因此政府投资项目财政监管工作显得尤为重要。

一、政府投资项目财政监管存在的问题及监管难点

1、项目前期概算不实、财政事中、事后监管被动

项目前期，一些项目受政治或领导意图等非正常的因素影响，不重视项目可行性论证，拍脑袋定项目，投资估算、概算不实，资金来源未落实，项目建设先天不足，出现了“匆匆上马，匆匆下马”的怪现象或出现“骑虎难下”的尴尬局面。等财政在项目监管过程中发现因概算不实而致变更超概、资金无法落实时，已是为时已晚。

2、基本建设支出预算得不到严格执行、投资规模失控

基本建设支出预算是年度支出预算的重要组成内容，是经人大通过法律程序批准的，它的执行具有法律的严肃性。但是在实际执行中，不同程度存在着任意扩大投资规模、提高建设标准、更改既定设计的情况，致使预算超概算、决算超预算，“三算”之间得不到相互控制，导致建设资金不足、工程款拖欠的被动局面。

3、建设单位项目管理，财政监管不适应多样化的投资管理要求

政府投资项目的良好财政监督，往往是建立在项目本身较完善的管理基础上。目前，建设单位的政府投资项目管理往往薄弱，有些以主管部门负责实施管理，有些设立专门的临时性机构进行管理，都存在人员管理松散或管理人力不足、管理人员缺乏专业知识、缺乏管工程的工作经验等问题。有些已成立国资项目公司管理的项目，往往也受制度建设未跟上、人员素质达不到要求、外界监督不够的影响，项目管理上也存在诸多问题，增加了财政监管的难度。

政府投资项目中基础产业类资金来源一般以自筹和融资资金为主，项目建成后以营运收入还贷，而基础设施类和公益事业类项目往往资金由财政安排。目前财政监管尚不能按项目的不同性质，资金的不同来源，采取不同的监管手段，造成财政监管过宽或过严的现象，不能适应多样化的投资管理要求。

4、没有建立统一的绩效考核、责任追究制度，影响财政监督力度

没有建立统一的绩效考核制度是造成财政资金浪费的根源。政府投资建设的项目大都关系国计民生和社会稳定，时效性强，往往带有一定的政治色彩，再加之受建设机构临时性的制约，一些工程建设管理者只片面追求数量、追求高标准、追求大而全、快而美，不考虑资金的使用效率，不能处理好质量、进度与效益、成本之间的关系，致使项目建设在抢工期、创一流的同时，超规模、超标准，造成大量的资金浪费，大大降低了政府投资效益。

由于政府项目涉及面广，管理部门多，没有统一的责任追究制度，对监管中发现的违纪违法问题的处理存在着职责不清，协调不够、信息不畅的问题，这使得在财政监管中发现的问题，如违反基本建设程序、招标不规范、超概算投资、工程签证不规范等，长期得不到纠正，影响财政监督力度。

5、财政监管力量不足，相关职能部门之间职责交叉，财政监管难以到位

由于过去固定资产投资管理工作一直由建设银行，财政部门在投资管理中缺乏经验、缺少技术支持和人力资源，致使财政资金管理职能弱化和缺位。在政府投资项目监管过程中，财政、发改、审计等部门之间也存在分工不明、职责交叉情况，部门间抢权利，推责任，难以形成监管合力，财政监管难以监管到位。

二、加强政府投资项目财政监管的应对措施

1、参与政府投资项目审批，发挥财政部门在基本建设领域的职能作用

为加强政府投资项目财务监督管理和节约政府投资，财政部门在项目前期除对政府投资项目资金来源进行审核外，应参与项目建议书和项目概算的审核，对项目建设的必要性和估、概算投资合理性进行把关。财政监督要关口前移，充分发挥财政部门在基本建设领域的职能作用。

2、完善基本建设预算支出管理，严格建设资金拨付程序

要完善基本建设预算支出管理。一是要提高预算编制的科学性，在完善政府项目年度投资计划审核制度的基础上，财政部门统筹考虑财政预算的同时，结合各项目资金状况，组织编制完整的年度基本建设支出预算；二是增加预算执行的严肃性，预算经财政报政府审定后，经人大通过法律程序批准后纳入年度财政预算。项目基本建设支出预算经批准后，必需严格按照批准的规模、标准、内容进行设计、建设，任何部门和单位都不得擅自变更。对于擅自超规模超标准的基建支出，财政不予安排建设资金。

严格资金拨付程序。政府投资项目所需资金，先由项目建设主管部门提出项目资金拨付意见，经财政部门审核后，按照项目年度投资计划、项目建设程序、基本建设支出预算、项目建设进度的“四按”原则拨付建设资金。建设项目竣工财务决算审查前，财政部门拨付的用于建安工程的财政性建设资金总额应控制在90%以内，尾款待竣工财务决算审批并通过综合竣工验收合格后按规定拔付。

3、推行财政性资金集中支付制度，努力提高财政投资资金的使用效益

对政府投资项目的财政监管应区别项目性质和资金来源不同分类监管，基础设施类和公益事业类项目，建设期资金以财政资金和单位自筹资金为主的，适宜实行财政专户管理,并推行财政性资金集中支付。财政部门可对一些达不到进度但已同意安排预算资金的基建项目，不急于安排基建支出预算和办理资金拨付手续，财政部门根据轻重缓急和财政收支矛盾调配使用项目预算资金，将财政资金优先安排到急需用钱的地方去，充分发挥财政资金的最大效益。

4、建立项目财务总监制度，对非专户管理项目进行全过程的财政财务监督

对政府投资基础产业类项目，以及基础设施类和公益事业类项目建设期资金以融资方式为主的，应充分发挥建设单位积极性，同时考虑银行对融资监管的要求，因此，适宜以派遣项目财务总监方式进行管理。项目财务总监对项目招标合同、大额资金进行联签。项目财务总监履行财政财务监督职责；监督建设单位执行基本建设财务管理制度；帮助建设单位建立和完善建设项目内部财务管理制度；定期检查建设单位账册和财务开支情况；监督建设工程合同的签订和执行；监督建设项目的概算、预算执行，初步审查工程结算和竣工财务决算。派遣项目财务总监，可以大大加强财政部门对以融资为主、基础产业类的非专户管理项目财政财务监督，在规范建设单位财务管理制度，节省政府投资方面发挥重要的作用。

5、做好项目工程招标、变更等环节监督，加大财政过程监督力度

针对目前建设单位项目管理薄弱、工程超概现象普遍，财政监管被动等情况，财政部门应加强政府投资项目的项目工程招标、变更等重要环节的过程监管。监督建设单位按建设工程招投标管理办法对勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、大宗材料采购等活动实施招投标，参与工程招投标文件的会审。督促建设单位在工程变更方面严格按照基本建设有关制度规定执行，配合发改部门对工程变更、项目调概的把关，充分发挥财政部门评审、全过程监管的优势，加大财政过程监督力度。

6、推行政府投资绩效考核、责任追究制度，强化财政监督效果

建立重点投资项目绩效评价指标体系，制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容，加强项目绩效审计、评价管理和考核。在此基础上，逐步实行政府投资预算的绩效管理，强化政府投资管理责任，提高政府投资支出的有效性和管理的科学性。要将政府投资项目效益效率情况纳入各级领导干部贯彻落实科学发展观绩效考核体系，强化各级领导干部责任意识。

结合项目建设考核评价情况，加快建立和落实政府投资责任追究制度，对失职渎职、滥用权力和违法违纪引起重大投资项目决策失误、导致重大投资损失的要依法追究相关责任人的责任。财政部门要加强和相关部门配合，保持信息畅通，对在财政监管中发现的违纪违法问题线索，应及时移送监察、纪检部门，以提高违纪违法问题的查处力度。

7、利用评审机构和中介力量，加大工程概、预、决（结）算的审核

财政部门通过成立政府投资项目评审机构以及利用中介的全过程跟踪评审力量，对发改或建设单位等部门报来的投资估算、项目工程概算进行审核，从源头上控制基建项目高估冒算、“钓鱼工程”现象，同时通过对项目工程预、决（结）算的审核，有效地节约财政支出。

8、明确政府投资项目财政监管职责，加强和相关部门工作沟通

在政府明确发改、财政、监察、审计、稽查等部门的监管职责和关系，明确监管的环节、目标和责任，建立监管协调机制下，财政部门以资金为主线,对政府投资项目财务活动进行全过程监督。财政部门在监管过程中要屡行自已的职责，监管到位，要看大局，加强和发改等部门的配合，保持信息畅通，在政府投资项目监管上形成协同监管合力。

本文根据自身的政府投资项目财政监管工作实践，吸取各地政府投资项目财政监管经验，同时根据政府投资项目财政监管的发展趋势，对加强政府投资项目财政监管作一些有益的探讨。各地政府投资项目财政监管的环境不同、基础不同，财政部门需要根据各地具体情况作制度设计、组织实施，才能使政府投资项目财政监管工作更加到位。

摘要：作者根据自身的政府投资项目财政监管工作实践，分析了我国现行政府投资项目财政监管存在的问题及监管难点，并提出了加强政府投资项目财政监管的应对措施

关键词：政府投资项目；财政监管；问题；对策