浅析我国政府公共部门加强财务管理的必要性及建议

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摘要：本文从公共受托责任的视角,从公共受托责任的内在要求、我国政府公共部门的现实要求、国际形势的推动三个方面论述我国政府公共部门加强财务管理的必要性,并对加强公共部门财务管理提出了两点建议。

以公共利益最大化为目标的非盈利的政府部门和非盈利组织,统称公共部门。政府公共部门承担着全体社会成员的受托责任,掌握和运用公共资源,行使公共权力,管理社会公共事务、提供公共服务。资源的筹集、分配、使用、管理等是政府公共部门的主要财务活动。在民主社会中,受托责任意识的增强推动了政府公共部门加强对财务活动的管理。本文拟从公共受托责任的视角,针对我国政府公共部门财务管理存在的问题,论证我国政府公共部门加强财务管理的必要性。

一、关于公共受托责任

受托责任(accountability)是受托人在委托——受托关系中所负有的责任,它包括民主政府、公司治理以及社会秩序等方面的责任。当受托责任关系建立以后,受托人应以最大的善意、最有效的办法严格按照当事人的意志完成委托人所托付的义务。

按照现代民主政治的一般理论,国家权力的本源在于人民,在全体社会成员的授权下,政府行使管理社会公共事务的权力,承担向社会提供企业(或个人)不愿提供、不能提供和无力提供的公共产品和服务的责任。由于公共产品和服务的广泛性,政府也就对全体社会成员承担了社会、政治、经济、文化的受托责任。这种由公共权力的委托而产生的受托责任可称为“公共权力受托责任”。政府行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源,必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障,在民主政治制度里,通常以公共预算的方式,进一步授权政府通过征税等渠道从社会公众那里取得公共资源,并由此形成政府对公共资源的使用和管理的受托责任这可称为“公共资源受托责任”或“公共财务受托责任”。其中,公共权力受托责任是原生性和终极性的,而公共资源受托责任是派生性的,这两者的有机组合就构成通常所说的“公共受托责任”。所以,从这个角度来说,公共受托责任具有双重性。政府公共受托责任实现的过程是,政府把从社会取得的公共资源,按照人民的意志“投入”到社会需要的公共领域,经过“产出”、“成果”、“影响”几个阶段,最终实现政府因公共权力而承担的受托责任。政府的受托责任即公共受托责任,通常被解释为政府从事各项社会公共事务管理活动的义务,或者是“对资源或活动从公众那里转移给政府当局而应负责任的一种转换”(GASB,2002)。

二、我国政府公共部门加强财务管理的必要性分析

1.公共受托责任的内在要求

简单地说,财务管理是对财务活动的控制管理,以保证财务活动的合法合规,保证资源的有效运用。对于政府公共部门而言,财务管理的内容和目标是依法履行筹集和使用公共资金,不断提高公共资金效率,保全公共财产。

对于公共受托责任的委托方——社会公众而言,他天然地、强烈地要求政府公共部门加强财务管理。在现代民主社会,社会公众授予政府公共部门行使公共权力,目的是谋取公众利益,任何有违公众利益的举措都是对公共受托责任的背离,财务管理的“合规性、效率性”是对公众利益的重要保障。随着社会公众民主意识的增强,公众对政府的要求也从“划桨者”发展到“掌舵者”,公众希望政府“花最少的钱办最好的事”,政府公共部门不仅要“办事”,而且要把“事办好”,这些都要求政府公共部门加强财务管理。

对于公共受托责任的方——政府公共部门而言,加强财务管理是其兑现政治承诺、履行受托责任的要求。政治家在竞选时发表政见,并许下利于公众利益的承诺,经社会公众选举产生并组阁政府。政治家为了实现政治抱负,兑现对公众的承诺,他有动机建立健全各方面机制,加强政府公共部门财务管理。但,另一方面,官僚也是理性的经济人,没有责任、机制约束的情况下,为谋取私人利益,官僚利用公众赋予的权力,极有动机不当筹集、使用、分配公共资金,破坏资源的有效使用,滋生腐败,损坏公众利益,这就更需要加强政府公共部门财务管理。

2.我国政府公共部门的现实要求

自1999年6月国家审计署首次向立法机关作审计报告以来,一大批中央部门的财务问题一年一度地被公开披露。2004年6月23日,审计署审计长李金华在第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上做了《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,这份报告翔实列举了多个部委机关违法使用资金的事实,其数额之大、范围之广令人震惊,一场严查“乱管理、乱投资、违规挪用资金”的“审计风暴”随即席卷全国。随后,审计署每年有计划地对中央部门及其所属单位进行审计并审计报告。以2005年度中央预算执行的审计报告为例,2005年度共审计48个中央部门,同时延伸审计274个二级预算单位。审计发现违法违规问题55.1亿元,其中2005年新发生的8.65亿元,占15.7%;发现预算编制不细化、批复不及时等预算及财务管理不规范的问题658.58亿元,其中2005年新发生的345.39亿元,占52.4%。审计还查出违法案件线索12件(涉案人员25人),已移送司法机关和纪检、监察等部门进一步查处。中央部门本级发现的主要问题有:9个部门通过多报本单位人数或以已完工程项目名义重复申报等多报多领财政资金1.76亿元;18个部门挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金7.02亿元,用于本单位办公楼等基建项目及其他办公开支;7个部门采取隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金,私存私放3.6亿元;12个部门年初预算未细化到具体项目和单位285.31亿元,造成10.37亿元预算资金当年无法使用。

综上所述,目前我国政府公共部门财务管理存在着很多问题:(1)预算约束软化,导致大量公共资金游离于预算控制之外,造成预算外、制度外资金泛监,使用效率差,违规违纪现象普遍;(2)财务制度松弛、内部控制不健全、疏于管理,导致政府官员职务犯罪飙升,国有资产严重流失;(3)公共支出管理不严、控制不力,导致行政事业成本居高不下;(4)各级官员把时间和精力放在“争项目”、“争资金”上,忽略资金使用效率;(5)公共部门财务受托责任不明晰,财务行为不理性,公共行为短期化严重;(6)公共部门财务目标错位,化公共利益为部门利益、单位利益甚至个人利益。我国政府公共部门财务管理存在的现实问题极大地影响了公众利益、背离公共受托责任,这些都迫切要求政府公共部门加强财务管理。

3.国际形势的推动

上个世纪70年代,西方国家自奉行凯恩斯的功能财政、实施干预经济的政策后,各国政府管理受到了严峻挑战,纷纷出现了政府失灵的现象,政府规模不断扩张、公共预算支出不断膨胀,致使公共债务危机重重,社会福利水平下降,纳税人和社会公众怨声载道,并强烈呼吁将市场竞争机制引入公共领域,倡导用企业家精神改造政府,用商业管理理论、方法、技术强化公共部门管理,要求政府从传统的“程序和规则驱动”的绩效型管理转变,从而掀起了一场席卷全球的新公共管理(NPM)运动。1979年,英国首相撒切尔夫人推行激进的竞争机制和顾客导向的政府改革计划;1980年,美国总统里根尝试大规模削减政府机构人员、收缩职能、压缩开支,倡导公共部门私有化。我国政府也曾明确提出“降低行政成本”,表明我国政府对行政行为同样也有了“算账”的概念。

三、对我国政府公共部门财务管理的两点建议

1.强化政府公共部门对社会公众的受托责任意识,依法有效落实责任。社会公众对政府公共部门授予权力,政府公共部门承担责任,社会公众还是政府公共部门,无论哪方缺乏受托责任意识,都会造成政府公共部门财务管理的失效。社会公众缺乏受托责任意识,就会表现出对政府公共部门财务管理的漠然,缺失对政府公共部门财务活动的监督效力,给政府公共部门财务活动的违规违纪开启方便之门;政府公共部门缺乏受托责任意识,在个人利益与社会公众利益、局部利益与整体利益的抉择时,往往不会把社会公众利益放在首位。意识影响思维,制度约束行为。一方面要强化责任意识,另一方面建立健全配套的责任机制,以提高公众参与监督的积极性,督促政府公共部门以公众利益为首位,加强财务管理。

2.充分披露公共部门财务信息,加大透明度。责任机制因为透明度不够,无法达到其效果,就会产生腐败问题,RobertKlitgaard曾建立过这样一个等式:腐败=独占+自由裁量权-责任。财务信息是社会公众对政府公共部门绩效评价的主要资料,财务信息的披露是加大透明度的主要手段。作为委托人,社会公众有权力掌握人——政府公共部门的财务信息,政府公共部门也有义务披露财务信息,回应受托人的知情权。在我国,政府信息长期以来处于封闭、闲置或半封闭状态,只有小部分信息是公开的。公众评价政府业绩和受托责任所需要的数据中,有大量的报告、统计和分析数据没有公开而仅以内部文件的形式出现,由政府机构内部掌握,这大大降低财政透明度,公众无法对公共管理情况做出判断。提高公共部门财务信息的供给质量和供给数量,加大透明度,利于社会公众实施对政府公共部门的监督权,进一步督促政府公共部门加强财务管理,保障政府公共部门落实受托责任。