财政投资审核改革

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摘要:学习科学发展观理论,就是要运用科学发展观武装我们的头脑,指导我们的行动,促进工作又好又快的发展,深入学习科学发展观要结合工作实际,总结回顾过去的经验教训,研究制定今后的改革目标和措施,根据《全国财政发展第十一个五年规划》提出的建立和完善公共财政体系,完善预算管理制度,建立预算编制执行制约机制,规范项目支出预算管理的要求,“十一五”期间财政投资评审工作的指导思想是以科学发展观为指导,坚持为财政改革服务、为财政中心工作服务、为投资体制改革服务的大方向,完善评审管理体制、工作机制,规范评审业务,不断提高评审质量,为预算管理决策提供可靠依据,为项目支出预算精细化、科学化、规范化管理提供技术支撑,使评审工作成为财政支出预算管理监督的重要有机环节。本文主要是就自己的工作岗位谈谈学习科学发展观的几点体会。

关键词:发展观;财政;投资;审核

财政投资支出公共化,本身就是整个财政制度公共化的基本组成部分之一,支持促进和推动着整个财政制度的公共化进程。改革开放尽管使得财政投资的内容和范围发生了很大的变化,占财政总支出比重也下降了,但并没有否定投资在财政支出中的重要性,仍然对财政支出活动乃至整个财政活动起着举足轻重的作用。因此,如何加强财政投资的规范、约束、监督和管理,仍然是财政制度公共化过程中的重大课题。

进入21世纪以后,我国经济发展进入一个宏观发展阶段,国力进一步增强,财政收入逐年提升,财政收入的使用方面也有了巨大的转变。而且,政府的财力主要投入工农业生产建设方面,并且财政投入的方面也有根本转变,从工农业生产转向民生工程,诸如交通、农业基础建设、教育、卫生、城市基本建设等等。如此巨大的财政投入,必须得到有效的监督提到了重要议程。一些关系国计民生的财政支出已经成为保障社会经济稳步发展的必需,不会随着财政收入增长困难而降低,所以未来财政的增收节支显得更为重要,特别需要通过评审把关为节约财政资金发挥作用。同时,按照实施积极财政政策计划,两年内要新增投资4万亿,其中中央新增投资要达1.18万亿。如此大规模的财政投资,显然需要财政投资评审工作紧密跟进,把好资金使用关。财政投资评审活动,就是加强财政投资规范和预算管理的重要手段。财政投资评审,直接约束和监督财政投资项目的概(预)算、竣工决(结)算等各方面的活动,对于保证财政投资项目的工程质量,加强项目的支出预算和财务管理,提高财政投资效率,保证财政投资活动的正常顺利进行等,都起着无可替代的直接作用。因此,财政投资评审活动,是财政投资活动的一个重要环节,也是财政履行自己职能的重要内容。可以说,财政投资评审机构是在实施积极财政政策中应运而生的,财政投资评审成为为政府投资把关的一个重要手段。1999-2001年间全国各级财政投资评审机构在对基建项目、专项支出项目等的评审中,审出了不合理资金352亿元。

以鞍山市为例,2002年我市财政年收入二十多亿元,经市投资审核的资金不过一亿元,2009年我市的财政年收入已过百亿元,财政投入所需的金额已升到350多亿元。由审核工作为财政节省的资金达到5亿元。通过七年的实践,审核工作由最初人们不认识到现在已引起各个方面的高度认识和充分认可,随着国家的发展和改革的进一步深入,财政投资审核工作必肩负更长远、更重大的使命,发挥更重要的作用。

七年的实践,不但有经验,有喜人的成绩,同时也不断暴露出问题,有许多重大问题急需解决,许多政策法规以及内部管理问题还需不断完善,审核工作的外部环境还需要进一步的营造。这种外部环境关系和内部管理问题的实质就是审核工作的机制与体制问题与国家总的改革与发展步伐如何同步的问题。

一、加强法律法规及其配套规章制度建设迫在眉睫

财政投资审核工作开展七年时间,实践最突出的问题就是如何依法审核,严格执行审核规章制度。如:争取以部门规章形式,明确在项目支出的预算核定和决算审批两个环节上设立事先评审程序;明确评审结论对预算核定、决算审批的依据作用;明确应纳入评审的项目范围;明确财政评审机构在评审环节中的职责等。

财政部2009年下发的《财政部关于印发〈财政投资评审管理规定〉的通知》(财建〔2009〕648号)中强调,财政部门通过对财政性资金投资项目预(概)算和竣工决(结)算进行评价与审查,对财政性资金投资项目资金使用情况,以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效,是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。《暂行规定》自2009年10月1日起施行。各地以此为依据制定相应的各地区财政投资评审办法、财政投资评审条例。可见,财政评审工作已逐步走向法制化轨道。然而,评审工作过程中,个案、特例情况层出不穷,如何将法制化深入到审核工作的方方面面,推动评审立法工作,开展评审立法的调研工作,为推动制定《财政投资评审管理规定》做好基础工作,使审核工作真正在法律的约束下规范的进行,更好的服务于民,服务于社会,成为我们下一步工作的重点内容。

首先,审核立法工作是把握国家财政收入走向,对财政投资资金情况进行监督的保证。每年各级人民代表大会都要对财政预算编制、预算执行情况进行审议,现在,财政投资是各级财政的一项重要支出,理应引起国家相关部门的重视,制定专项的法律,有利于人民代表大会对财政工作的监督力度和提高监督质量。

其次,财政投资是一项全国性的工作,对各级政府都发挥重要作用,它不是个别问题,诸多共性的问题需要各级国家机关编制现行统一的法律条文,使之能政令统一,规范有序地开展工作。

第三,财政投资所涉及国家机关、民政团体、政府机关、事业、企业单位,有些也涉及外资企业,协调这些关系,不是各级政府也更不是财政部门所能解决的问题,只有制定法律,才能使审核工作顺利进行。

有了国家立法,还应该有各级政府可操作相配套的法规、政策。规范政府有关部门之间权力、责任、义务,使之在政府内部能有效的运转。

当然,在财政内部更需要制定审核工作规章制度、工作目标、工作标准等内部管理制度。

有了这三方面的系统相配套的法律、法规、规章制度,财政投资审核工作就可以有效地解决审核的对象、审核的主题、审核的标准、审核的权利与义务等在审核工作中的突出矛盾,就能克服发生的随意性问题,该审核的都必须纳入审核范围,既不能有特殊,也不能有遗漏,凡财政投资项目应该由财政审核单位审核,从根本上把握财政投资标准。

只有系统配套的法律法规,才能充分发挥监督关口前移的作用,把问题解决在发生之前,避免钱已经花出去了,损失已经造成了,再去检查追究责任,亡羊补牢固然重要,但未雨绸缪岂不更好。

二、监督关口前移,建立健全监督系统,监督机制

假如我们做一项实验,在辽宁的十四个城市同时搞一项财政投资的建设项目,按现有的办法和体制进行监督,并保证没有任何违法、违规的现象发生,但我们看到的结果是,十四个市地投资的差别是巨大的,可能是几百万乃至上千万的差别,原因是各个市在设计的规模、标准、选用的材料上有重大差别。即使是在同一个城市,机构编制基本相同的两个部门,一个是强势机构,一个是弱势机构,他们的办公条件有明显的差别。

最近一期焦点访谈报道的教育资源失衡问题,列举北京广州两个特大城市,同一城市同一城区,重点中小学和普通中小学之间,其校舍教学设施之差别一个可与发达国家相比,另一个则停留在中国改革开放的初级水平上,这些例子说明一个问题,就是我们对财政资金使用的监督上存在漏洞,在监督的系统机制上不健全,目前的财政监督对施工单位做得比较充分,从预算到决算都实行有效监督,基本做到了监督关口设在事情发生之前,杜绝了在这个环节上的漏洞。但对建设项目的主管部门则缺乏监督。主要问题发生在设计环节上,这些部门缺乏标准制约,缺乏监督,有很大的随意性。这个问题仅靠思想觉悟是不能解决的,因此需要对建设项目主管部门加强监督,一个是方案制定和设计环节上,另一个是在招投标环节上。第一个环节是要制订标准,建议国家有关部门要制定诸如办公楼使用面积和装修方面的标准。

为了抵制腐败和浪费,国家相继对公务用车、工资及补贴、差旅费、招待费、电话费等方面都制定了标准,收到了很好的效果,但对基本建设缺乏标准制约造成的损失比上述几项要大得多,更应引起国家重视,当务之急是抓紧制定这方面的标准,克服随意性,做到有法可依,同时制定监督执行这些标准的办法,加强各监督部门的工作力度,管住由此造成的财政资金的损失浪费和由此产生的腐败问题。

第二道监督岗位就是财政投资审核这关,只要是超出标准的设计,一律挡驾,不准进入招投标环节。据反映,有的城市由于缺乏标准制约,财政花在这方面的冤枉钱可以以亿元计,如果把这些纳税人的血汗钱,用到民生上去,用到医疗、教育、养老等民生急需问题上去,应能解决很多问题。

三、研究开发审核投资工作规范软件,争得审核工作话语权

目前审核工作的做法是施工单位上报什么样的材料就接收什么样的材料,在施工材料的选择,施工方法的选择上,主动权都在施工企业,作为代表投资主体利益的审核方,由于缺乏自己的规范标准、方法,基本没有话语权。在这场博弈中,都是由对方出招,我们接招,这种局面,限制了审核作用的发挥,因此,必须加以改革,争得审核工作的主动权。

财政是代表政府的投资人,必须理直气壮地争取下述权利:

第一,参照医药改革中制定基本药物目录的改革做法,制定大宗、主要材料的基本目录,基本目录入选的材料,在产地、质量、价格等方面要有利于本地经济发展,有利节约成本。施工企业必须在目录中,选用所需材料。

第二,由投资审核部门参考现行编制文件形式、内容、方法,结合审核工作要求,研究开发统一规范的预算报送软件及相关报审材料,以提高报审材料的质量,为提高审核工作的质量效率创造条件。

第三,发挥相关单位的作用,多方位的采取审核数据。要作出规定。设计单位有义务为审核部门提供完整的设计资料,施工监理单位对审核中的审核工作要有详细记录,相关数据资料要报送审核部门,质量检验部门在质量检查验收工作中的数据资料也应报送审核部门。

采取上述措施,审核工作就可以争取到必要的话语权和主动权,改变以往被动的工作方式,把站在局部的、单一的角度审核,变成立足于全局的综合的角度开展审核工作。

当然这些想法仅仅是一己之见,目的是抛砖引玉,希望能引起更多同行的共鸣,亮出更多更好的着法,开创审核工作的新局面。超级秘书网：