税制原则创新探析论文

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摘要:在我国税制与WTO规则相距较远的情况下,只有因势利导,及时地调整完善税制,最大限度地与国际惯例接轨,才能使我国社会主义市场经济融入国际市场的潮流中,趋利避害,促进国民经济持续稳定的增长。

一、WTO的有关税制原则

从总体上看,WTO遵循以市场经济为基础的自由竞争原则,同时要求各成员国必须依照若干指导原则,在保护成员间公平交易的前提下,促进国际贸易的自由化。

1.非歧视原则该原则包括两层含义,一是最惠国待遇,即各成员国在现在或将来给予任何第三方在贸易上的特权、优惠和豁免,也必须同样给予成员国各方。表现在税制方面,就是要求对进出口税、国内税及其计征办法的优惠,凡给予一方的,也要立即无条件地给予其他各方;二是国民待遇,即成员国的商品或服务及知识产权进入某一成员领土后,也应该享受与该国的商品或服务、知识产权相同的待遇,不应该受到“歧视”。表现在税制方面,主要是要求不对进出口产品征收超出国内同类产品的税费,以创造一个平等的税收环境。

2.市场开放原则一国经济作为全球经济的一部分,一国意义上的国家“地方”保护主义绝对被禁止。因此,各成员国都要大幅度削减关税,消除关税壁垒,以不限制其他成员的商品和服务进口,全面开发本国市场。表现在税制方面,可以适度地保护,但不能无限期。尤其是不能以倾销和补贴方式销售本国的产品,如果补贴或倾销的产品对进出口方或第三方造成实质性损害甚至构成实质性威胁的,进口方或第三方有权对实施补贴或倾销的产品征收不超过补贴数额或倾销差额的反补贴税或反倾销税。

3.统一性原则每一个成员国涉及有关贸易的法律制度必须由中央统一颁布,在境内各地区统一实施,地方制定实施的办法不得与该法规相抵触。表现在税制方面,主要是税法必须统一,地方决不能各自为政,擅自作出违反税法的规定,以维护税法的统一与完整。

4.透明度原则每一个成员国应公正、合理实施贸易政策与管理行为,及时公布与贸易有关的法律、法规等;重大政策的调整必须提前公布,特定范围的措施和规定未经公布不得实施,如需更改要经成员国同意,并且要定期接受政策评审。表现在税制方面,就是要求税收立法、税收政策、税收执法必须规范、透明,以增加可预见性。WTO所规定的上述原则并非必须绝对地不折不扣地执行,在具体操作中会有若干例外情况。如发展中国家关税可高于发达国家;向WTO过渡期可长于发达国家;可利用“宽松条款”等。因此,发展中国家可以“合法”地利用其身份,根据本国经济发展的实际情况,在总体遵循一般规则的前提下,赢得一个短暂的缓冲期。

二、我国当前税制存在的主要问题

改革开放以来,尤其是经过1994年税制改革,我国已初步建立了符合社会主义市场经济要求的税制体系的基本框架,但与加入世贸组织的一般原则相比,还存在着许多不适应的地方。

1.税制歧视普遍存在税收歧视是指一国政府制定的税制在对不同纳税人征税时给予不同等的待遇,从而造成不同纳税人在相同经营条件下税收负担的不一致。我国目前仍存在着因经济成分不同而有别的税收政策。诸如,内外有别,即内外资企业实行不同的税收待遇,不仅立法原则不一,而且大部分地方税种,基本上是内资企业缴而外资企业不缴,自然导致内外资企业税负的不一致;所有制性质不同而在税收待遇上实行区别对待;地区有别,改革开放以来,我国税收优惠一直向东部沿海地区倾斜,现在又提出开发西部,税收优惠政策仍然是因地而异。上述政策实施的结果,明显有悖于WTO的非歧视原则。

2.税收立法层次低税法是调整税收征纳关系的法律规范。我国的现行税法由六个层次构成:全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律;全国人民代表大会或人大常务会授权立法;国务院制定的税收行政法规;地方人大及其常委会制定的地方性税收法规;国务院有关部门(主要是财政部)制定的税收规章制度;地方政府制定的地方税收规章。在这六个层次的税法中,只有《个人所得税法》《税收征管法》《外商投资企业和外国企业所得税法》属于税收法律,而大多数税种的基本规定,是以税收法规形式颁布的。特别是全国人大常委会和全国人大先后授权国务院有关税收条例草案试行,导致了行政与立法界限的模糊,加大了行政权无限扩张的可能性,必然影响税法效力的发挥,也容易遭到WTO其他成员的攻击。

3.税收执法不统一由于税收立法层次低,在较大程度上造成了税收法规之间,税收法规与其他法律、法规之间相互抵触,一遇情况变化,只得追加补充规定。譬如在我国增值税实施的八年里,税务部门已发了上百次通知和补充规定,税务人员办理纳税事项时千差万别,纳税人更处于被动状态,无所适从。在实践中,许多税务人员为了完成税收任务,常常只关注税额的多少,而不考虑执法过程的各种行为是否符合法定程序,征收“人情税”、“过头税”在所难免。这样一来,不仅使执法的统一性和规范性受到冲击,而且使税收执法缺少透明度。

4.税收征管效率低下虽然我国目前采取“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机为依托,集中征收,重点稽查”的税收征管模式,但由于受客观条件的影响,税收征管效率的提高仍被削弱。根本的原因在于税收干部素质较低,个别干部缺乏正确的人生观,利用工作之便“吃、拿、要”;不给好处不办事,给了好处乱办事。加之基层税务干部来源途径多元化,大部分人员未经过专门培训,专业知识匮乏,仅满足于处理日常的肤浅工作,这一切显然不适应加入WTO的要求。

三、WTO对我国税制运行提出的新要求

加入WTO后,世贸组织原则对我国税收征管提出了新的要求。首先,我国税收政策必须朝着“公平税负,鼓励竞争”方向发展。根据WTO的规定,我国税制必须体现非歧视原则、市场开放原则、统一原则、透明度原则,为贸易自由化提供公平竞争的税收环境,凡是背离这些原则的带有歧视性的税收政策,必须依据WTO规则加以调整。随着大量外资企业和国外货物进入我国国内市场,国内民族经济同样要求提供公平竞争的税收环境,以避免在激烈的竞争中使民族经济受到不平等的损害。因此,税收政策的实施,无论对内对外,都要体现公平税负、鼓励竞争的原则,让不同性质的企业在国际市场的大舞台上各显神通。其次,我国税制必须向规范、透明、法制化的方向发展。加入WTO,虽然不影响我国政治主权的稳固性,但为了从中得到实惠,部分经济主权不得不让位于世贸组织,这就意味着我们的税制设计必须符合WTO的“游戏规则”。不过,世贸组织仅要求其成员按基本规则操作,还特别规定了保护经济落后国家的例外原则,这表明我国税制改革并非完全被动地放弃主权和宏观调控,相反,我国的税收宏观调控职能还应进一步加强。只是要求政府主要通过间接手段治理经济,更多的是要通过法律规范,而不是靠行政命令来适应经济发展的新情况。第三,有利于提高税收征管效率。

按照WTO的要求,成员国的税收法律要体现统一性和透明性,绝不能因征管工作的随意性而形成差别待遇。随着跨国经营和跨国贸易,以及不受区域限制的电子商务的迅速增长,

迫使我们必须采用先进手段,提高“科技治税”的能力,进而提高征管效率。当然,关键因素在于税务干部素质的提高,无论多么繁杂的纳税人类型,多么复杂的纳税情况,最终要靠广大税务干部去解决。这就要求税务干部不仅坚定自己的政治信念,清正廉洁,秉公执法,能够抵御腐朽思想的诱惑与冲击,还要具有过硬的税收专业知识,精通税收法律知识和会计财务运作知识,熟练掌握一门外语、WTO税收规则和计算机应用,以全新的形象迎接WTO的挑战。

四、我国税制的调整方向

首先,税收政策必须符合国民待遇原则。对明显不符合WTO规则的税收政策,应按规定的过渡时间表进行主动修改。根据WTO规则中有关货物贸易的协议规定,成员国应给予进口货物以国民待遇。但我国目前对某些农产品进口时所征的增值税,税率高于国内生产的同样产品;对某些含有无形资产的产品进口时已征收了一道增值税,进入国内市场后,还有可能对其中的无形资产再征一道营业税。而同样的产品,在国内则一般按照混合销售只征收增值税或营业税。这显然构成了对进口产品的歧视,必须主动予以修改。另外,根据服务贸易总协定,国民待遇并非各成员国必须履行的义务,可经成员国平等协商按协议实行。但我国目前在税收政策上存在着外商投资企业和内资企业的大量差异,其中有一些属于涉及外国投资和服务贸易的非国民待遇,譬如出口产品的外销比例和进口商品的用汇限制等,如果某些成员国认为已严重影响了其投资者的利益或妨碍其进入我国市场,允许提出磋商。我们可以根据需要和可能适时调整,也可以根据WTO成员国的要求或WTO争端解决机构的裁决被动修改。其次,税收立法必须规范、统一、透明,要尽快出台税收基本法。税收基本法是调整税收分配关系的母法,可以统领各税收单行法,有效解决各单行法的冲突和矛盾,协调各税种间的内在联系,这是适应加入WTO后税收法制建设的基本要求。按照WTO规则的统一性原则,还要提高我国税收的立法层次,尽量减少非法律形式的税收规章和暂行条例的颁布。凡经全国人大立法程序批准的有关法律制度,在全国范围内必须统一实施。超级秘书网

未经全国人大授权同意,地方政府不得各自为政。地方政府制定的有关规定,也不得与国家法律制度相抵触。在规范税收立法程序和形式的同时,相应建立税法公告制度,确保税法的公开性和透明性。新颁布实施的法律,应提前公布,并及时通知WTO总部与各成员国。第三,税收执法必须严肃、公开。2001年5月1日《税收征管法》的修订实施,既加大了打击偷逃骗税的力度,也增加了保护纳税人合法权益的条款,进一步明确对税务机关和税务人员行为的法律化,为规范执法程序和执法行为奠定了法律基础。当前要抓紧建立健全税务执法责任制度,从监督制约机制上规范税收执法行为,在税收征收、管理、检查等各个工作环节中,明确部门和个人的工作职责,细化工作考核指标,对税务干部因故意或重大过失产生的违法行为,尤其是人为造成纳税人税负明显不公,出现该收不收的“人情税”,不该收已收的“过头税”,必须依法实行执法过错责任追究,以提高税收执法的严肃性。

适时建立税务执法公示制度,逐步推行税务公开,力求做到执法程序公开,执法内容公开,执法依据公开,执法权利与义务公开,只有保证税收执法的公开、公正,才能使税收执法有效、合理,为市场竞争创造一个平等的环境。第四,税收征管手段必须先进、科学。一方面要不断开发新的征管软件,另一方面要充分挖掘现有的计算机网络资源,实现与工商、海关、银行等部门的联网,构建税收征管电子化的立体交叉网络,加强税源监控,防止税源流失。同时要强化税务稽查,加大对税务违法犯罪的打击力度,凡被查出的偷漏骗税行为,一经核实,可分别处以数倍罚款,直至追究刑事责任,以增强税法的威慑力。

加入WTO,对我国税收既是机遇,又是挑战。从总趋势上看,机遇会大于挑战。关键是我们怎样抓住这一契机,进一步推进我国的税制建设,在尽可能短的时期内同国际惯例接轨。

参考文献:

[1]林雄.适应WTO规则写作论文的税收执法对策[N].中国税务报,2000—10—31.

[2]庞凤喜.我国加入WTO的税收应对措施[J].中南财经大学学报,2000,(3).