税源结构调整思考

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税制结构主要包括三个层次：第一个层次是不同税类的地位和相互关系。第二层次是同一税类内部和不同税类的各个税种之间的相互关系。第三个层次是各个税制要素之间的相互关系。

一、影响税制结构的因素生产力水平。生产力水平的高低，直接决定着人均国民生产总值的高低。经济发展水平高，人均国民生产总值多，在满足社会成员的基本消费后，能有更多的剩余，为税收提供更充裕的来源。

经济结构。经济结构决定税源结构，从而决定税制结构。税制结构无法摆脱经济结构而存在，它只能建立在既定的经济结构之上，受既定的经济结构的影响。从产业结构来看，税收取自于社会财富，一个国家的产业结构如何，直接决定着税收的来源，从而影响着税种的设置和不同税种的地位。有什么样的产业才有什么样的税源，有了什么样的税源，才能根据这样的税源开征相应的税种。

政府调节经济的意图。不同的税收对经济具有不同的调节作用。政府调节经济的意图不同，税制结构是不同的。当政府有调整产业结构、调节收入分配、建立社会保障制度、保护环境等需要时，便开始征收具有该类调节功能的税收，税制结构趋于复杂。

税收征管水平。一定的税制结构要求与之相适应的征管水平，因为税制结构的预期目标要通过税收征管来实现；反过来，一定的税收征管水平会制约税制结构的选择。

历史原因。一个国家之所以采取这种而不是那种税制结构，除了受上述因素制约外，一些特殊的历史原因往往也起很大作用。比较典型的历史原因是战争。战争的爆发会产生巨大的财政需求，从而严重影响当事国的税制结构。为了应付战争需要，战时往往开征许多新税，一些旧有税种也会得到调整，从而造成税制结构的改变。

国际影响。在国际经济一体化的今天，一国经济不仅仅受本国税制的调节，还往往受到别国税制的影响。当别国调整税收制度，大肆减税时，本国若不采取相应行动则很可能导致投资外流，使本国产品成本过高，在国际竞争中处于劣势，影响本国经济的繁荣。

二、我国当前的税制结构

1．以商品劳务税为主体的税制模式

影响税制结构的因素按其改变的难易程度，可以分为两类：一类可在相对较短的时期内得到改变，如政府调节经济的意图、国际影响等；另一类在短期内改变的可能性则较小，如生产力水平、资源状况等。各个因素综合作用构成了一国既定的税制结构。短期内无法改变的因素基本上决定了税制结构，也就是税制模式的类型；短期内可以改变的因素只能在一定范围内影响税制结构，但无法改变税制模式。

税制模式的标志是主体税种，而主体税种的收入是受社会经济状况制约的。经济发达国家由于个人收入水平较高，个人收入之间的差异较大，从而决定了其税制结构中个人所得税的主体地位。对于发展中国家来说，人均收入水平低下、税源不足，个人所得税很难成为税制结构中的主体税种。所以说，税制模式的形成是客观的，无法选择。一国若要改变税制模式，必须首先改变影响本国税制模式的因素，这在短期内是无法做到的。我国的国情决定了我国只能是以商品劳务税为主体的税制模式。

2．提升个人所得税的地位首先，我国的国民收入分配格局发生了很大变化，国家、企业、个人收入占国内生产总值的比例已由1978年的3∶2∶5，变为1995年的1∶2∶7，1995年我国国内生产总值中个人收入达40258亿元。这说明，国民收入初次分配已经向个人倾斜，个人所得税的征收有了客观基础。其次，个人收入分配不公、差距悬殊现象随着个人收入的增加而出现，需要国家发挥个人所得税的作用进行调节。所以，尽快提升个人所得税的地位是我国目前税制结构调整的选择。

财政政策基本取向：财政赤字和债务政策是财政政策的重要组成部分，也是市场经济下国家宏观调控的必要手段。从理论上来分析，一定时期的赤字和债务政策既应考虑国家调节经济运行的需要，也需考虑通货膨胀和财政风险。关键是应根据国民经济形势的变化，适时适度地运用这一政策，并将财政赤字和债务控制在一个较为合理的范围之内。

改革以来，我国财政收支绝大部分年份出现赤字，并越来越倚重国债手段，这是具有特定宏观经济背景的，其积极作用应予充分肯定。但与此同时，这么多年赤字和债务累积形成的问题也不容忽视。

1、财政赤字长期化，不仅增幅加快，而且实际财政赤字要比帐面财政赤字严重；

2、国家债务规模加速增长，政府的债务负担日益沉重；

3、当前我国的国债运行正在步入借新债还旧债的高度债务时期，大大降低了政府未来的偿债能力。

对我国改革进程中特别是90年代以来财政赤字和债务规模扩大的原因进行分析，择其要者是：国家财力集中程度过低，而且呈长期下降趋势，这是赤字和债务规模膨胀的主要原因；财政支出总量增长缺乏有效控制，支出结构调整滞后，增加了财政平衡的压力；此外，还有其它一些因素的影响，如财政赤字弥补方式的变化、我国国债的期限较短等，都在一定程序上推动了债务的扩大。

我们认为，近两年国家出台的适度扩张性的财政政策属于反经济周期的短期调节措施，不能长期实行。因为长期扩张性的赤字、债务政策无疑加大了财政风险，增加了通货膨胀的潜在压力，而且会引致经济增长的波动，归纳到一点，就是势必会加剧整个宏观经济运行的风险。此外，当前国际上一些国家财政调控实践出现了一种新的趋势需引起我们的关注，这就是通过完善税制，压缩支出，进而减少赤字和债务，追求财政平衡目标。这是值得我们借鉴的。鉴于上述分析，本文的基本看法和主张是：今后一个时期国家应把控制赤字和债务规模作为财政政策的基本取向，这是从整个国民经济宏观全局出发考虑作出的一个重要判断。

把控制赤字和债务规模纳入中长期财政发展规划

近两年国家采取的一定程度上的扩张性财政政策，是在特定条件下采取的特定政策，是对宏观经济运行调节的短期政策措施。从今后的趋势看，我们必须实行适度从紧的财政政策，控制赤字和债务规模，并应通过纳入中长期财政发展规划，分步实施，逐步向财政平衡的方向努力。国内外经济理论和实践说明，扩张性的财政政策不能长期过度使用，财政赤字和债务规模需要保持在一个合理范围内，否则将会影响国民经济的长期稳定发展。从西方财政理论的发展轨迹看，已在早期凯恩斯主义的基础上大大前进了一步，即更注重强调的是“周期动态性的财政平衡原则”或者“相机抉择的财政政策”，而不是一味地主张赤字财政政策。从实际来看，西方一些工业化国家在过去相当长时期内，极为奉行扩张性的财政政策，确曾带来过经济的短期繁荣，但最终的恶果是经济长期滞胀。拉美一些发展中国家70年代以来纷纷扩大赤字和债务，试图以此推动经济发展，但高赤字和高债务难以为继，到80年代初期引发了严重的债务危机和恶性通货膨胀。正由于此，当前国际上无论是发达国家，还是发展中国家，出现了一种追求财政平衡的发展趋势，值得关注。“前车之覆，后车之鉴”。中国作为一个发展中国家，经济总体发展水平不高，国家财力集中程度又如此之低，财政赤字和债务规模必须同我国国民经济的较低承受能力相适应。当前和今后一个时期，我国正处于经济转型时期，整个社会的不稳定因素增加，作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策，必须兼顾当前和长远，长期高赤字高债务无疑会增加未来国民经济的风险系数。因此，下一步财政政策取向面临着一个重大转折，即应该把控制赤字和债务规模作为一项中长期政策明确下来，这可能是一种较为冷静的、理性的选择。

提高国家财力集中度改变国家财政的弱势地位

当前我国财政收入比重过低，远远不适应国家宏观调控和国民经济发展的需要，也是近年来财政赤字和债务规模扩大的重要原因。因此，今后为了实现缩减赤字、控制债务的目标，并能有效发挥财政调控经济的职能作用，至为关键的是要提高国家财力集中度，切实改变财政的弱势地位。从国外情况看，随着市场经济的发展，政府职能及其财政活动范围不断拓宽，财政收入占gdp的比重是逐步提高的，以增强国家财政对经济增长的支持能力。如美国、法国、澳大利亚、泰国1979年财政收入比重分别为32%、41%、31%和15%，到1989年分别提高到35%、46%、37%和20%。目前我国财政收入占gdp的比重不仅大大低于发达市场经济国家的平均水平，而且也低于发展中国家的平均水平。据世界银行统计，80年代各国财政收入占gdp的比重平均水平大致为：低收入国家23%，中等收入国家27%，市场经济工业化国家40%。国际经验表明，一个国家的经济发展、政治的稳定和社会的进步，必须建立在坚实的财政基础之上。因此，从我国的情况看，采取有效措施提高财政收入比重，已成为今后一个时期摆脱财政过度依赖赤字债务局面、增强国家财政宏观调控能力、促进经济和社会稳定发展迫切需要解决的重大问题。基本思路是：1、统一财权，在规范政府分配行为方面迈出较大的改革步伐。当前我国分配领域最大的问题是财权分散，各种基金、收费过多过滥，这既加重了企业和居民负担，又导致国家财力分散，而且也为一些腐败提供了方便。因此，强调统一财权，规范政府分配行为是治国安邦、振兴财政、理顺分配关系的重大举措。要下决心进一步清理整顿现行收费、基金项目，不合理的坚决取消；对体现政府职能的基金、收费项目要从预算外、体制外收入一律纳入国家财政预算管理；加快“费改税”步伐，对有些基金和收费，如养路费、排污费、教育费附加、市政建设方面的各种收费、农村统筹提留费用等，要尽快由收费改为征税，这有利于从制度上理顺和规范政府分配体制。2、进一步改革和完善税制。当前最紧迫的是要清理、规模现行税收优惠政策，变按地区、按所有制优惠为按国家产业政策优惠。此外，要选择适当时机调整增值税、消费税的征税范围，完善地方税体系。3、加强税收征管，堵塞税收漏洞。重点是“坚持依法征税，依率计征”的原则，不允许任何地区和部门开减免税的口子，集中打击偷税、漏税、骗税等违法乱纪行为，认真清理退税、欠税，把税收流失减少到最低限度。

完善财政支出政策优化财政支出结构

财政支出政策是国家宏观调控的一个重要手段，实施有效和合理的支出政策，无疑也是控制赤字和债务的重要一环。从我国的现实情况分析，当前和下一步调整和完善财政支出政策面临的主要任务在于，按照市场经济要求优化财政支出结构。我国现有的财政供给范围和支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，它的最大特征是国家包揽的面过大，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保证。这种供给制的分配滞后于当前分配格局的变化，也与市场经济的要求不相适应。今后我国财政支出的供给范围和支出结构需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需要弱化。首先，财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，需要进行总量控制。目前中央一级的政府机构改革已经完成，下一步要全面在地方推开，并且要及早规划，对事业单位体制进行改革，这对于提高政府工作效率、减少国家财政开支，必将发挥重要而深远的影响。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支应以财政供给为主渠道，同时要按照“谁受益，谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。再次，改革以来国民收入分配格局已发生重大变化，个人分配所得比重也占到70%左右，在这种分配格局下，政府财政应弱化过去在低工资制度下长期实行的对全社会居民大量的普遍型补助的做法，而将政府补助重点向市场竞争中出现的贫困层面倾斜，这是实现社会公平的一个重要措施。关于财政投资，今后应着重用于国民经济的重点建设事业领域，而一般性的投资则应交给市场。在不同财政级次，财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。

此外，要对加强财政支出管理必须引起高度重视。支出管理涉及的内容较多，至为关键的是要坚持依法理财，硬化预算约束。市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，财政支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束也只能是一句空话。因此，加强财政支出管理就必须坚持和确保依法理财，这也是关系到建立新型财政运行机制的一个重大问题。为此，首先要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支出管理的最重要的法律依据，各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事，预算一旦通过，不论是什么人，都不能凌驾于预算之上批条子，拨人情款，任意追加和变更预算，损害预算的权威性和严肃性。再就是要加强财政执法检查力度，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严。

优化国债结构完善国债运行机制

合理的国债结构及其国债运行机制，对于控制债务规模，提高国债资金效益，增强国家的偿债能力，无疑是十分重要的。这主要需要解决以下几方面的问题：1、目前我国国债发行的期限较短，不利于有效发挥国债资金支持经济建设的作用，同时增加了政府的筹资成本和借新还旧的压力。可考虑借鉴国外的做法经验，适当增加长期国债的比重，以满足国家长期投资的需要，延缓政府财政的还债负担。2、国债品种可多样化，除了现在一般的财政债券、储蓄债券外，当前特别需要强调加大发行专项建设国债的比重。通过专项建设国债方式可以为国家的一些重点建设项目筹集资金，相应从项目建成后的投资回报中，解决或部分解决还本付息问题，这样做的好处是既有利于加强国家对重点建设的资金支持，也有利于加强建设项目的经济核算，提高资金使用效益，同时还可以减轻政府的还债压力。3、从整个国家债务的使用结构看，要优先将国债收入用于生产性建设项目，弥补国家建设资金的不足，为国债的回收和偿还奠定坚实的基础。

建立偿债基金降低偿债风险

现实情况表明，随着国债规模的扩大，未来的偿债压力也在迅速上升。今后为了有效地降低偿债风险，避免债务危机，除了上述措施外，还需根据国际上不少国家的做法，在我国尽早建立国债偿债基金，这也是今后合理控制赤字和债务规模的重大政策防范措施。从实际看，基金来源是问题的关键所在，应当多渠道多层次的筹集。

具体考虑，偿债基金主要包括以下几部分：

1、从国债资金支持的有一定盈利的项目中提取部分资金，这主要根据部分国债资金的有偿性原则决定。

2、从当年财政收入中提取一部分充做基金来源。因为国债资金有偿使用既创造社会效益，又产生经济效益，通过税收形式缴纳部分资金进入基金不仅必要，而且有国际惯例可循。

3、国债资金使用受益的地方适度缴纳，这也是一项必不可少的来源。

4、国债基金中的增值部分继续滚存于基金之中。国债偿债基金的规模与来源是紧密相关的。在充分借鉴国际经验的同时，并立足于我国的国情，基金总规模占国债余额的比例在3－5%之间较适当。