出口退税发展政策模式探讨
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摘要：本文通过对出口退税困境的形成、现状及其成因的思考和分析，意在阐明出口退税困境只是传统的经济管理理念与市场经济体制巨大冲突的具体表现之一，解决出口退税困境首先要从观念上改变我国公共政策制定过程中的传统观念，逐步建立适合社会主义市场经济体制的决策理念和决策机制。
关键词：出口退税、公共政策、东亚模式
自从2003年底提出对我国出口退税政策进行新一轮调整以来，社会各界对此议论不一。可以说从政府部门到企业单位，对出口退税这个问题都表示了极大的关注。出口退税问题是个热点问题，更是个难点所在。自我国1994年财税改革以来，出口退税问题一直悬而未决，随着这几年我国外贸出口额的迅猛增加，此间的矛盾更为突出，为此出口退税政策进行了多次的调整，出口退税率也经历了从调低到调高再到调低的循环反复的过程，上上下下，前前后后，结果收效甚微。那么出口退税困境的成因到底是那么呢？以下将谈谈笔者的一些看法。
一、出口退税困境的形成及其现状
出口退税是指对出口商品购进成本中所含的税金进行退还的政策。我国出口退税政策从1985年实施以来，经过1994年的重大调整，使我国出口商品实现了不含税进入国际市场销售，这样既符合国际贸易惯例，又为我国出口商品与其他国家出口商品平等竞争提供条件，这对发展我国的出口贸易起到了积极作用。但是，不可否认，出口退税政策执行到今，也暴露出许多问题：下表的统计资料显示，仅2002年我国出口额已从1999年的16160亿元，增长到26948亿元，年均增速为18.6%。
1999-2002年我国外贸出口、出口退税情况表单位：亿元
年度当年出口总额比上期增长%当年出口应退税比上期增长%当年实际退税比上期增长%历年累计欠退税额比上期增长%
1999161606.110665.2627.7-------438.33-------
20002063527.8140531.8810.429.11032.91135.6
2001220296.819917.91071.532.11952.9189.1
20022694822.421186.4159348.9247726.8
资料来源：2003年中国统计年鉴、中国海关网、中国国税总局网站及
《中国财政年鉴》。
随着我国出口退税规模不断扩大，国家安排的出口退税资金越来越捉襟见肘。来自商务部和海关总署的统计数据显示，到2002年末，全国累计应退未退税额高达2477亿元，仅2002年新增出口退税欠款就有750亿元。可是到2003年国家财政所做的退税预算指标加上2002年结转的指标和下半年的追加指标却一共只有1589亿元左右，虽然在去年12月底针对出口退税拖欠严重的问题，中国中央财政今年加大了出口退税力度，追加出口退税资金750亿元人民币，也仅仅刚刚好还清2002年以前的历史旧账。国家财政所分配下达的出口退税指标，远远不能满足实际需要。出口欠退税的雪球越滚越大，对中央、对地方、对企业都带来不同程度的困扰。
那么，造成这种困境的历史原因是什么呢？
二、出口退税困境的成因
（一）出口骗税是退税困境形成的影响因素
不可否认，目前，我国行政部门在出口退税管理上确实存在漏洞，没有建立征、退、免紧密衔接的退税方式，给出口退税筹划和骗税带来较大的空间。骗取出口退税的现象仍然存在，使应退出口退税额在一定程度上存在水分。
比如，供货企业与外贸企业相脱节,缺乏利益联动机制。目前许多流通企业在外贸企业与供货企业之间充当着“说客”的角色,它们不仅增加了一些不必要的流通环节,提高了出口商品的成本,还利用转手倒卖,虚抬价格,甚至伪造完税凭证等手段炮制了大量骗税案件。
再比如，海关对出口骗税缺乏责任机制,加之检查任务繁重等客观原因,对货物报关出口监控不力。目前对我国海关的考核只重其进口税收任务的完成情况，而对出口商品管理较为松弛，出口产品的开箱检查率只有3%左右，这就给骗税者带来可乘之机，或以空箱闯关，或在报关时以高退税率的产品代替低退税率的产品。
尽管出口退税筹划和骗税的情况时有发生，但笔者认为出口骗税不是造成我国退税困境的主要原因，因为非法的行为对正常经济秩序的冲击不会是长久的，只要国家发现了问题，运用高压的法律手段马上就可以从源头上解决问题，骗税的影响随着时间的推移也会慢慢的消失，从我国政府打击“走私”案例中就可以明显的看出这一点。
（二）出口额的增长不是退税困境形成的主要原因
出口退税政策的根本目的就是扩大我国商品的出口，出现出口额的增长是我们愿意看到的结果，可是伴随着出口的增长，我国的出口退税缺口也越来越大，问题出在什么地方呢？关键在于国税系统的征税机关和退税机关之间缺乏责任连带机制,造成操作环节的征退脱节。征税部门不知道有多少已税货物要发生出口退税,退税部门不知道出口货物实际已征了多少税,只能就单证审单证,按规定税率退税，。这是目前出口退税管理“防线”上最薄弱的一环，因为国内名目繁多的税收优惠，以及一些地方“包税”现象的仍有发生，造成部分出口货物实际税负远远低于名义税负，最终导致入库税额大大小于应当退库的税额，而政府的退税指标在没有查清缺口来源的情况下，只能按照入库税额退库，显然，出口量越大，国家的退税缺口也就越大。由此可见，出口额的增长只是出口退税缺口扩大的一个诱因。
（三）出口退税指标与出口退税需求之间的矛盾是形成退税困境的主要原因
目前，我国应当退税的规模是与外贸出口规模同步的，而退税指标指定却是人为的依据往年的基数加成制定的，并且可以依靠行政法规加以增减。而每年退税指标增量是依赖国内入库税额增量的，由于国内入库税额增量的不到位，严重的制约了退税指标的增长，而与此同时，我国的外贸出口呈现前所未有的增长，这就使出口退税指标与出口退税需求之间的矛盾越来越深，资金缺口越来越大，最终造成我国目前的出口退税困境。
问题的根源找到了，似乎只要把出口退税的指标科学的制定，计算精确，问题就迎刃而解？答案原没有想象的那么简单。有些学者认为应该把出口退税的指标与出口额挂钩，退税指标的增幅与出口额的增幅相同或略超一点就可以用以后年度的指标增量去消化历史的欠税存量，从而解决问题。但是这里笔者认为在目前的征管水平下，我们还没有能力完全算清这笔账。
为什么？
税收理论上计算出的退税指标增幅=出口额的增幅*名义退税率，而实际工作中，实际可以支付的退税指标增量=出口额的增幅*实际税收负担率，由于我国增值税管理水平的限制，我们还没有办法完全精确计算名义退税率与实际税收负担率的关系，从而给我们计算出口退税指标数值带来麻烦。
似乎问题又一次走进了死胡同？
此时，我们不妨从一个具体的问题暂时跳出来，用社会历史的视角重新审视一下。众所周知，经过二十年来的改革开放，我国已经逐步从传统的计划经济社会向社会主义市场经济体制转轨，在转轨过程中，经济的巨大成就是有目共睹的，但是，思想层面的转变笔者认为是渐进的，目前，经济转轨过程中出现的一些政策层面的问题，无不体现出这种渐进性；经济的巨大发展和我国政府制定公共政策决策时的不科学性之间的矛盾，已经开始制约我国经济的进一步发展，出口退税指标制定的不科学只是传统的经济管理理念与市场经济体制巨大冲突的具体表现之一。
因此，解决出口退税问题首先应该改变计划经济体制下的遗留的管理观念。从东亚的发展模式来看，政府推动的出口产品主导的经济模式对于弥补国内需求不足，吸引外资，拉动经济快速发展起着举足轻重的作用，这种模式切实养出了一批“龙”、“虎”，中国也在学习东亚模式，摸索自己的出口经济政策，出口退税，退还出口品国内流通环节所承担的流转税，加强中国出口品的竞争优势当然是我国政府实行出口退税政策的初衷，出口退税的出发点是好的，但是结果却不进人意。
是我们的学习能力有问题吗？
现代信息经济学告诉我们传统的计划经济体制之所以效率低下不是因为政府缺乏制定政策和推行政策的能力。而是因为政府的决策过程是严重信息不对称的，政府在决策时无法及时、有效的捕捉到足够的信息来处理瞬息万变的社会需求，因而导致决策过程的偏离；导致政策的失效，造成越管越乱的局面。从这种角度来讲，世界上没有一个政府可以完全处理好经济的计划。同样在目前我国出口退税指标的决策上打算制定一套有效的理论模型去准确的匡算未来的应退的出口退税额度，便会走上计划经济管理思想的老路上去，这显然不是在市场经济条件下解决问题的有效思路。正确的思路是一、加强我国出口退税的信息化建设，国家应继续完善金税工程、金关工程，首先应使各个部门的信息彼此相同，在制定政策之前充分的了解各方面的信息。二、逐步建立、健全出口退税相关法律、法规的研究与制定。目前我国还没有一部规范的出口退税法律，立法上急需健全。我国历年来出口退税政策的调整都是由国务院的行政法律、法规推动的,，见下表：
1995--2003年出口退税政策调整情况
时间政策调整
1995年10月6日国发[1995]29号国务院关于调低出口货物退税率的通知
财政部、国家税务总局财税字[1997]50号关于有进出口经营权的生产企业自营（委托）出口货物实行免、抵、退税收管理的规定
1998年2月12日财税字[1998]27号财政部、国家税务总局关于提高纺织原料及制品出口退税率的通知
1999年7月20日国税明电[1999]11号国家税务总局关于提高部分出口货物退税率的通知
1999年1月29日财税字[1999]17号财政部、国家税务总局关于提高部分货物出口退税率的通知
1999年8月2日财税字〔1999〕225号财政部国家税务总局关于进一步提高部分货物出口退税率的通知
2003年10月13日财税[2003]222号财政部国家税务总局关于调整出口货物退税率的通知
参考文献
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