信用社改革财政初探

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摘要：我国目前全面推开的农村信用社改革试点方案带有明显的“路径信赖”痕迹。但任何制度变迁都具有进程的渐进性和历史的逻辑性，如果违背这一规律，就会引起混乱。我国目前推行的农村信用社改革试点方案及出台的一些措施，是受我国目前农村经济的发展水平、金融体制的制度环境和农民素质及组织化水平的影响和制约所致。要克服路径依赖就应优化外部环境，并增大制度创新供给。

关键词：农村信用社，改革，路径依赖

为了促进农村信用社的可持续发展，提高农村信用社的市场竞争能力，中央政府于2004年8月17日颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国发[2004]66号)。新一轮的农村信用社改革在全国除西藏和海南外的29个省市全面推开后，仍然引来了学术界和金融界的广泛争议，批评意见较多的是认为新一轮农村信用社改革方案带有明显的“路径依赖”。本文试根据我国目前农村经济的发展水平、农村金融的制度环境及农民民主意识和组织化水平等方面对“路径依赖”问题进行一些评论。

一、农村信用社改革中对“路径依赖”的批评

“路径依赖”类似于物理学中的“惯性原理”，即一旦进入某一路径(无论是好的还是坏的)就可能对这种路径产生依赖。沿着既定路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误的路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态。一旦进人了锁定状态，要脱身而出就变得十分困难。因此路径依赖对制度变迁有极强的制约作用，如果制度变迁中的路径依赖一旦形成，它的既定方向就可能在以后的发展中得到自我强化。

目前，我国全面推开的农村信用社改革方案，被许多学者批评为“进入某种路径依赖”。他们认为，农村信用社交由省级政府管理是进入行政干预的“路径依赖”；成立省级联社是进入了道德风险扩大的“路径依赖”；国家对农村信用社增资扩股是进入了所有权主体缺位的“路径依赖”；农村信用社改革目标的多质性是进人利益主体多元化的“路径依赖”；农村信用社改革方案缺乏科学的评价体系是进入了无效监管的“路径依赖”等等。总之，这些措施的出台将农信社锁定在一种无效状态。

二、对农村信用社改革“路径依赖”的客观分析

不可否认，我国目前的农村信用社改革试点确实带有“路径依赖”的明显痕迹。但制度的变迁对路径具有很强的依赖性是不可避免的，所以说制度变迁同时具有进程的渐进性和历史的继承性。如果违背这一规律，就会激发矛盾，引起混乱。因此，我认为我国目前推行的农村信用社改革试点方案及出台的一些措施，受到我国目前农村经济发展水平、金融体制的制度环境和农民素质及组织化水平的影响和制约。

1.农村信用社交由省级政府管理虽带有行政干预的“路径依赖”，但这是受我国目前农村金融的特定产权制度和特定经济体制的影响所致。

《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国发[2004]66号)文件把农村信用社的管理权移交给省级政府，其目的是为了减少县、镇两级政府的行政干预，增强农信社的自主发展能力，降低其对中央银行的依赖。但持批评意见的学者认为，这是进入了行政干预的“锁定”状态，在此路径依赖下，为省政府干预农信社提供了理由和捷径。第一，经济发展需要金融支持，地方政府势必会通过各种方式争取金融资源的支配权，以此来推动地方经济的发展。因此，地方利益这根“指挥棒”会有意无意地将地方政府的宏观、间接管理演变为微观、直接的干预。第二，省政府不可能直接深入到基层管理，那么县、乡政府就有可能扛着省级政府的大旗理直气壮地插手农村信用社的事务。第三，按官方文件规定，农村信用社出了问题，央行可提供临时性支持，但前提条件是省级政府承诺还款，还款资金从中央财政给地方财政转移支付中扣划。在这种情况下，信用社的“自担风险”就转变为省级政府的“债务风险”。而省级政府承担风险的方式无非是把用于地方发展建设的资金扣划给中央，最终承担风险的还是地方老百姓。因此，将农村信用社交由省政府管理，带有明显的行政干预的“路径依赖”。

实际上，我国农村信用社的发展已深深地植根于我国农村特定的产业结构、产权制度、人文环境、法律制度甚至社会习俗之中。农村信用社改革和农村金融发展，不可能脱离这些制度特征而走出一条纯粹的路。因此，农信社改革具有行政干预的“路径依赖”是历史和逻辑的必然。其一，在体制形成上，长期以来都是政府主导型的。无论是20世纪50年代农村信用社的设立，还是后来的几次体制变迁，均是采取自上而下的在政府主导下的强制性变迁过程，而不是从自身需要出发而自下至上的诱致性变迁。其二，在管理权限的分配和转移中，往往走不出“一收就死，一放就乱”的怪圈。其三，从目前农民的文化素质及组织化水平看，还不具备真正意义上农信社社员的“民主管理、民主监督、自我约束、自担风险”的参与和管理素质。因此，将农村信用社交由省级政府管理可能是制度成本较小的一种选择。

2.成立省级联社并增资扩股虽带有所有权主体缺位及道德风险扩大的“路径依赖”，但这是受我国目前农村经济的产业化、市场化、货币化程度不高的影响所致。

《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国发[2004]66号)文件指出，在所有权结构上，农村信用社将在明晰产权的基础上，重组农村合作银行、农村商业银行或农村信用合作社，由各省市根据各自的情况自主选择。从目前情况看，大部分省市都选择了建立省信用联社的模式。由此，持批评意见的学者认为，这是进入了所有权主体缺位的“锁定”状态，陷入内部人控制和道德风险扩大的“路径依赖”。第一，省级联社只享受权利无须承担责任。因为在省联社的体制下，评价机制优劣的不是信用社的股东，而是省联社，任命县联社主任的也是省联社，但对信用社经营管理的责任却无须承担。第二，省联社的体制形成了对整个农信社事实上的垄断，使得信用社的市场退出几乎成为不可能。第三，国家对农村信用社增资扩股后，农信社的所有权主体更加模糊。如果说是农民的，而农民没有参与管理；是集体的，集体决策机制尚未形成；是信用社主任的，他只决策却不承担决策成本。所以最终所有权主体是缺位的。因此，成立省级联社这种权、责、利不对等的改革模式，不是对道德风险“路径依束”的修正，而是对道德风险的扩张。

当然，产权制度与组织制度的改革应是农村信用社改革的关键，改革的目标是建立起产权明晰、管理科学、自我约束、自担风险的农村金融组织。但事实上，我国农村信用社从诞生那天起，就一直作为非正规金融机构而存在，在农村金融的制度变迁中，本身就是从非正规金融逐步向正规化制度化金融转变的过程。在目前我国农村产业化、市场化、货币化程度不高的情况下，在社员(股东)如此分散的状况下，建立怎样的产权约束和管理制度，既没有成功的经验，也没有国际成功的范例。那么“摸着石头过河”的渐进式改革显然成为深化农信社改革的基本特色。在当前农村信用社这一特殊的产权架构下，只能探索，建立一个规范有效的委托机制来最大限度地实现所有者的权益。即成立省级农村信用联社，“遵照章理，民主管理；根据授权，依法管理；依照规范，科学管理”，从而构建一个“国家宏观调控、加强监督，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的行业监督管理体制，把庞大的非正规农村金融机构纳入正规的地方金融管理之中。

3.农村信用社改革目标的多质性和显失公平的补贴政策虽带有利益主体多元化和短期行为的“路径依赖”，但这是受我国目前农村信用社资本构成多元化和职能定位多元化的影响所致。

中央政府为激励和促进农村信用社改革，帮助化解不良贷款，采取了四大扶持政策，主要是通过保值贴补利息的补贴、安排专项贷款和发行专项中央票据等政策来消化解决农村信用社的历史包袱。对此持批评意见的学者认为，这就造成这次农村信用社改革的目标仍然不明确，进入了利益主体多元化的“锁定”状态，带有明显的短期行为“路径依赖”。第一，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，信用社自身要发展，多元的目标冲突、模糊的职能定位使农信社在改革试点中无所适从。第二，偏颇的补贴政策，实际上是鼓励亏损和“鞭打快牛”。第三，对长期累积的历史包袱虽然给予临时性的亏损补贴，但对以后类似的问题如何解决，没有明确。这样就会造成政策性亏损将成为农信社亏损的永远借口，那么政策性补贴也将成为无底洞。

实事上，我国农村信用社由于资本构成的多元化、职能定位的多元化，在长期的发展过程中已形成四大利益主体，即国家、地方政府、农信社和农民。而这次中央政府大力推进农村信用社改革的意图是为了对农村金融资源的重新分配，强化服务“三农”的功能，对农村信用社的补贴和注资，也是为了解除累积的历史包袱，刺激信用社参与改革的热情，激活服务农村的功能，最终最大的受益者应该是农业、农村和农民。其一，国家的宏观调控使地方政府更加关注“三农”，地方政府的依法管理会使农村信用社更好地服务“三农”，信用社规范经营会增强自身服务“三农”的能力，尽管利益主体是多元的，但最终受益的是农民。其二，很多省市选择成立省级信用社而没有选择农村商业银行，就是为了避免商业银行因追求利益最大化而偏离服务“三农”的倾向。其三，国家对“三农”的扶持，除财政专项支持外，另一方面是通过对农村信用社的政策性补贴使农民受益。因此在农村信用社承担有政策性业务的情况下，国家对农信社的补贴和注资不能说是短期行为，它是扶持和加快我国农业发展的措施之一。

4.农村信用社改革方案缺乏科学的评价指标体系虽带有无效监管的“路径依赖”，但这是受我国目前金融业经营管理水准普遍不高的影响所致。

这次农村信用社改革方案出台后，由于没有建立一套科学有效的评价指标体系，持批评意见的学者认为，这是进入了一种人为操作的“锁定”状态，陷入无效监管的“路径依赖”。第一，评价指标本末倒置，考核过于简单。如把获得央行票据支持作为评价指标之一，而对如何降低不良货款没有明确的指标要求。第二，评价指标无因果关联。如把存款和支农货款增加多少作为衡量改革的考核指标，而具有科学评价意义的货款覆盖面和补贴的依赖指数等指标却没有得到体现。第三，对农村信用社整体业绩的评价和改革整体效果的评价没有一套可操作的指标体系。因此，这样的改革仍然陷入无效监管的“路径依赖”。

当然，农村信用社的改革如果能建立一套科学有效、切实可行的评价指标体系，对化解金融风险、优化资产质量、提高经营效益、增强有效监管和保证健康发展都要重要的意义。但农村信用社的改革是在我国整个金融制度和经营管理现状的大背景下进行的，由于我国目前整个金融业的经营管理水准还普遍不高，在国有商业银行尚未能做到这些时，很难想象让农村信用社一步到位。当然，由于目前社会信用环境不是太好，加上信息不对称，货款有呆滞的道德风险；由于农信社法人治理结构和管理体制不完善，经营有内部人控制的道德风险。这些确实都要求农信社在今后的改革过程中要不断完善治理结构和评价监控体系，始终把风险管理和内部控制放在重中之重的地位来设计和实施。

三、克服“路径依赖”的思考与建议

“路径依赖”理论告诉我们，在制度变迁与制度创新过程中，必须十分重视并不断解决“路径依赖”问题，以避免被“锁定”在无效状态。我国农村信用社改革中的“路径依赖”虽然是历史和逻辑的必然，但应不断克服这种“路径依赖”，努力使改革进入良性循环的轨道。

农村信用社改革的总体目标是产权明晰和治理完善，具体应该是机构运作的市场化，应摆脱政府的隐性担保，严格市场的进入和退出，真正实现优胜劣态；改革措施有利于风险防范，克服农村金融体系的脆弱性，监管手段实现低成本；产品创新实现多样化，有利于缓解农户和涉农中小企业货款难的问题。

1.农村信用社的进一步改革应遵循渐进性和历史继承性。制度变迁对路径具有依赖性，这是客观规律，如果违背这一规律，就会激发矛盾。因此，农村信用社改革应根据各地的经济发展水平和制度环境区别对待，不搞一刀切。在农村经济欠发达地区，应将农村信用社改组为政策性金融机构，只针对未脱贫的农户给予货款支持，把消除贫困、平准主要农产品价格波动，降低农民的系统性风险作为主要业务范围；在大部分农民已经脱贫的地区，应建立区域性的合作金融机构，在合作金融支持下，使脱贫农户实现初步致富并满足扩大再生产的需要；在农村经济发达的地区，应建立商业性金融服务机构，服务对象为抗风险能力强、经营前景好、信用等级高的农户，以实现高层次扩大再生产的需要，从而带动产业结构调整和城镇化的发展。

2.农村信用社产权制度的创新应注重市场化运作。随着农村经济的商品化、市场化、货币化程度的进一步提高，农民必然对农村合作金融制度产生强烈的需求。农民自发组织、自愿参加，农户集所有权、控制权和收益权于一身的农村合作金融机构必然具有生命力。应循序放开农村金融体制中自生自发秩序形成的渠道，以市场化运作规范合作金融机构的发展。

3.农村信用社改革的模式选择应因势利导。我国对农村信用社的几次改革，都是由政府自上而下的推动，受到原有体制弊端和历史遗留问题的牵制与拖累，必然带有“路径依赖”。作为微观经济活动，农信社的改制和模式选择，基层信用社应该最有发言权。因此，应采取自下而上的自发诱导式的改革，农信社可根据自己的实际情况，选择适合自己的运行模式，政府只利用法律法规因势利导地根据市场需要推动农信社多种产权结构和组织形式的改革，让市场这只“看不见的手”来高效配置农村金融资源。

4.农村信用社改革应优化外部环境，增大制度创新的供给。农村信用社改革是金融体制改革的一部分，应纳入整个金融体制改革的全局去考虑，要不断优化改革的外部环境，增大制度创新的供给。第一，应改革农发行的业务范围，在欠发达地区应将服务网点延伸到农村最基层，真正起到政策性扶贫的作用。第二，应有相应的法规约束地方政府的管理行为，使地方政府对农信社的管理不越位，监管部门对农信社的监管不缺位。第三，逐步推进民营资本对农村金融市场的参与，建立各种新型的金融机构，更好地为“三农”服务。第四，改革邮政储蓄资金流出农村的机制，将一定比例的资金返还给农信社用于支农，给农信社更大的生存空间。第五，成立政策性农业保险公司，为农户种养殖业系上“安全带”，同时政府应采取财政贴息的方式来解决农信社信贷风险补偿问题。

总之，农村信用社作为在一个特殊的历史背景和经济环境下成长起来的金融企业，必须在商业化经营的前提下，努力探讨适合自身业务发展模式和盈利模式的产品创新战略、服务创新战略和手段创新战略，从而不断提升自己在金融市场上的占有率和竞争力。