高校科研经费管理缺陷及解决策略

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高校科研经费是高校开展科研工作的重要支撑条件，随着我国科教兴国发展战略的实施，高等教育政策改革的不断深化，各级政府、社会组织及企业对高等学校科研项目的资金投入越来越多；高等学校为了促进学校建设，人才培养和社会服务，提升学校的声誉和地位，也越来越重视科研工作的开展，不少学校承担的科研项目和筹措的科研经费大幅增长。科研经费在高校收入总额中占的比重不断上升，有的高校科研经费已经成为学校资金的重要来源。但是，长期以来很多高校在科研经费管理上存在着诸多制度缺失，管理缺位等问题，使财务在科研经费管理上陷入尴尬境地，特别是财政实行零余额账户支付制度以来，对高校科研经费的财务管理又提出了新的挑战，如何从财务管理的角度规范和加强高校科研经费管理，适应财政体制改革的需要，推动高校科研工作的可持续发展，是高校财务管理必须解决的问题。

1.零余额账户支付制度的含义

1.1零余额账户的概念零余额账户是国库管理制度改革以来，财政实行国库集中单一账户体系管理制度下开设的一种账户，它包括财政部门在银行开设的零余额账户和财政部门为预算单位在银行开设的零余额账户，它与财政部门在中国人民银行及其分支机构开设的国库单位账户相配合，构成财政资金支付过程的基本账户，财政资金的收入缴库和支出核拨均通过单一账户体系进行[1]。在这种单一账户支付体系下，财政对预算单位的预算拨款只是下达一个用款额度，并不是实拨资金，并且由银行监督管理。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支付，财政按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种支付方式。对实行直接支付方式的预算单位的支出，财政将直接向商品和劳务供应方支付款项，对实行财政授权方式的预算单位，财政将用款额度下达到单位在银行开设的零余额账户中，预算单位在额度中申请支用。

1.2财政实行零余额账户政策的用意对财政而言，建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨通过国库单一银行账户体系来完成，这种支付制度的意义在于改变了原来分散支付下的预算资金拨付方式和程序，采用一种直接形式的拨付，在很大程度上避免了财政资金在拨付过程中被“截留、挤占、挪用”现象的发生，提高了预算单位财政资金使用的规范性和有效性，增强了单位预算执行的透明度，保证了从预算分配，资金使用，资金拨付，银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者的账户全过程都有有效的监督和管理。

2.高校科研经费管理现状剖析

2.1高校科研经费的来源及性质高校科研经费按来源渠道不同分为纵向科研经费和横向科研经费。纵向科研经费主要指财政性拨款，按来源不同分为中央科研经费拨款、地方科研经费拨款，具体由以下几个方面构成：（1）国家、省自然科学基金及社会科学基金，国家（省）重点实验室、重点学科、归国留学基金、省（市）科委、各部委、厅、局级科研经费等。（2）高校与企事业单位共同申报获批的科研项目经费，经有关部门的批准或合同约定转拨到高校的项目经费。（3）高校自主预算安排的科研基金横向科研经费主要是指高校通过与企事业单位签订技术咨询服务、技术成果转让、技术协作等服务而获取的具有创收性质的资金收入等等。随着高校科技工作和社会各界科技合作的逐步增强，科研经费占学校总经费收入比重已越来越高，并且形成了纵向科研经费专项化，横向科研经费多元化的新格局。

2.2科研经费管理制度缺失科研经费的取得往往要通过立项、申报、批准、项目下达、实施、结题等多个环节，时间跨度较长，一般都在一年或几年以上，伴随此过程的经费管理也要通过预算，批准预算，经费下达，支用，决算等多个步骤。就高校内部管理上来看涉及科研部门，财务部门，二级学院（系）部门及课题组成员。很多高校还将科研成果与履职考核、教学考评、职称评定、绩效奖等挂钩，涉及的管理部门更多，如人事部门、教务部门等，这些部门按照各自的管理方法进行管理，没有统一的管理规定，相互之间很少沟通配合，比如，科研部门不向财务部门提供完成的项目资料与信息，不跟踪、评价经费的使用情况，把管理和责任全部推向财务部门，人事部门、教务部门也没有把考评情况及时反映给科研部门和财务部门，财务部门也没有及时向科研部门反馈经费开支中存在的问题，从而导致科研经费的项目管理与会计核算各成一体，管理缺乏统一性，制度没有约束力。

2.3科研经费编制不科学高校在科研经费管理上重立项，轻预算，项目经费编制不科学。一方面，由于国家对科研计划实行课题制管理，即以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度[2]。课题负责人负责课题的立项、组织、经费管理、结题、科研成果转化等全过程。在这种情况下带来的问题是课题负责人全权管理、指挥实施课题一切活动，包括项目经费的预算、支用等；由于高校科研人员对专业性较强的财务预算知识储备不足，对预算科目内容不清楚、不重视，因此，在项目立项申请时科研人员没有正确的经费预算，完全根据个人的意愿进行经费的预测划分，审批机构也没有进行严格的考察，造成课题经费的预算与实际存在偏差。另一方面，许多高校把科研项目及科研经费多少作为考核科研管理部门和教师的重要指标，与关键岗、重点岗、职称评定等紧密相连。受利益驱使，科研人员想方设法争取项目，他们注重立项、申报，并不注重项目经费的预算编制，审批单位在审批时主要注重上报人的学历、职称研究方向、前期研究成果、学术积累及项目名称等，并不重视上报项目的预算编制。

2.4科研经费支出随意性大，支出结构不合理由于我国大多数高校科研经费的使用审批实行项目组负责制，即课题经费的使用和管理由项目负责人全权负责，自行计划开支。而有的项目负责人认为科研项目的资金是自己通过课题申请争取到的，只要能够按照立项单位的要求完成课题研究任务，按照规定缴交各种税费和学校管理费用后（有的高校根本没有上交这些费用），其余资金就可以完全由个人支配，至于是否按照项目预算要求的范围和内容使用，则不是什么问题。因此，科研经费在使用上存在随意性，突出表现在几个方面：第一是支出存在不合理开支。由于科研经费支出的合理性标准很难界定，学校对于用在人员经费、差旅费、招待费、礼品费等相关费用上的支出比例没有具体明确，财务管理部门在具体审核时不好把握，只要票据合法均予以报销，使得这部分费用在科研经费中的开支比重日益增加，而真正用于科研研发的业务费、公务费、设备购置费等所占用的比例较低，致使支出结构不合理。此外，部分科研人员在科研经费报销过程中，不自觉地去开具一些不是用在科研项目方面的发票报销，将科研经费用于个人和家庭消费。第二是项目结题不结账。高校科研经费中普遍存在的一个问题是项目完工“结题不结账”，即科研项目完成后，已下达验收评估通知，但在项目支出中不作结账处理，对项目资金超支还是结余没有结论，更有些项目组对原先预支的项目经费长期不到财务部门作结算处理，使项目经费长期处于预付款科目之下，造成学校资金结余虚增。导致科研项目结题不结账的主要原因是现有预算管理模式存在缺陷，首先，课题预算不细化，管理不科学，造成课题预算不准确，支出的弹性太大。为科研课题结题不结账提供了可能。其次，项目组对财务预支的科研经费使用存在不规范、不合理现象，特别存在结余时更是长期拖着不来结账，形成结余资金长期挂账状态，增加了管理成本，影响了财务会计信息的真实性。第三是资产不共享，使用效益不高。科研经费在经费管理上一直是以项目为基本核算单位，科研经费购置的固定资产都归属于课题组成员或项目负责人。许多科研人员认为这些资产应该项目组独享或视为私有，项目结题后也不办理资产交接手续，固定资产仍然滞留在科研人员手中，甚至有些人员工作调动时，也不办理资产移交，物随人走。对这些资产学校难以做到固定资产的合理配置与资源共享，很多资产处于闲置状态，难以发挥其使用价值，效益不高。

3.零余额账户支付制度下高校科研经费管理问题

近年来，国家财政推行了五大改革：部门预算改革、收支两条线改革、政府收支分类改革、政府采购改革、国库集中支付改革。零余额账户支付制度是国库集中支付改革中，财政实行单一账户支付体系制度开设的一种账户，规定实行授权支付的单位全部财政性资金的拨付都必须通过该账户进行，这种单一拨付账户对资金来源逐步多元化的高校财务管理带来诸多问题，尤其是对项目科研经费更为突出。

3.1支付程序繁琐复杂，审批环节增多按照单一账户管理的要求，平时财政只对高校经费下达一个用款额度给银行，不是实拨资金，并由银行在下达额度范围内先行垫付，然后再与财政国库清理结算。如此规定，高校在使用国库资金时，必须按照用款计划向财政国库支付局申请用款额度，经审核同意后，再按两种不同管理方式进行支付，一种是实行财政直接支付方式的单位用款由财政直接替单位向商品和劳务供应方支付款项，另一种是实行财政授权方式的单位用款由财政将用款额度下达到银行开设的高校零余额账户中。这样的支付程序变得繁琐复杂，增加了审批环节，延迟了付款时间，增加了管理难度。

3.2与项目经费管理要求脱节，使高校财务管理走入自相矛盾的“怪圈”实施零余额账户支付后，无论是财政直接支付或是授权支付方式，所支付或下达银行的资金均只是一个用款额度，不是实拨资金，并且规定不允许从零余额账户里向本单位其他账户划拨资金。按照国家财经相关规定，项目资金实行专款专用“，打酱油的钱不能买醋”[3]。然而，科研项目实施计划是按年度进行，有的项目需一年，有的跨几个年度，并且按项目进度使用资金，其操作过程也很复杂，如金额较大的科研项目经费在使用时要通过项目认证、政府采购、招投标、审计、验收等多个环节，完成这些过程需要很长时间，通常超过一年或几年。同时项目经费申请批准实施时间与项目经费批复下达时间相隔较长，一般项目申请批准时间是在上年的9月至10月份，而下达经费批复文件在当年的10月至12月份，时间间隔长达一年多。在这一期间给高校财务管理带来的问题是：一方面高校要按项目批准实施时间进行项目实施而无项目经费无法进行，另一方面是到年终下达的项目经费来不及支用而被注销（年终零余额账户用款额度结余按规定要注销，待下年申请后才能使用）的现象。另外，在这个过程中按财务管理规定，在项目未完成之前，又不能把所有项目经费支付给对方，并且由于种种原因（项目组织者长期不来结算，课题结题不结账等），部分资金只能作为预付处理，挂在预付款科目上，年终高校账务上没有形成事业支出。基于上述原因，实行零余额账户支付制度后，高校科研经费的结余数额越来越大，年终财务报表反映的是：一方面是基本支出出现入不敷出，事业基金出现赤字；另一方面高校的专项经费存在大量的经费结余而被注销，使高校的财务管理走入自相矛盾的“怪圈”。

3.3项目经费下拨滞后，影响项目实施计划项目经费下拨具有滞后性。首先，项目计划批准实施时间与项目经费批复下达时间相隔一年多，造成实施计划批准后开展的很多工作没有资金支付，项目实施组也没有更多资金垫付，很多按进度需要完成的工作难以完成；其次，年终被注销的金额，下年度还要通过申请、审批、文件下发、资金下拨等多个环节，一般在下年五、六月份才到账，科研课题上半年将无法正常开展工作，影响了课题研究的计划进度，降低了资金使用效益。

3.4项目负责人对改革的不认识，产生对财务管理质疑科研项目负责人多数对账务管理知识不太了解，对财政实行的零余额账户支付制度改革认识不到位，很大程度上仍停留在传统资金管理模式上。他们认为财务就是应该为教学、科研、管理服务的，认为科研项目实施计划一旦批准实施，财政就应尽快下拨项目资金到学校账户上，学校财务部门对项目实施支出费用应立即支付，这样才能保证科研项目按计划进度完成。这种观点从协调的角度看是对的，比如一台大型机器运转时各个零部件应协调工作才能使整个机器进入很好的工作状态，按时完成工作任务。但是，财务管理涉及方方面面，包括学校内部，学校外部，各种规章制度，作为学校财务部门不可能去决定学校外部的事，也不可能不按规章制度办理，然而，有的项目负责人根本不理解，认为财务部门工作没有做好，甚至认为是在刁难，对学校财务工作产生质疑。

4.创新适应零余额账户拨款制度下的高校科研经费管理制度

4.1加大对财政制度改革的宣传力度高校大部分人员对财务管理知识了解较少，对财政管理体制改革情况不熟，特别科研项目人员对科研经费需要按专项资金管理也是一知半解，甚至有些对经费具有审批权或被赋予了部分审批权的人员（包括学校领导，处，二级学院相关人员），对财务管理要求也了解不多。由于这一现实的存在，使高校财务管理难度加深，造成部门之间，人与人之间相互不理解在所难免。因此，高校相关部门应对财务管理相关知识，财政体制改革，国库集中支付制度以及零余额账户体系制度改革的目的、意义及要求进行广泛的宣传，使相关人员对管理制度有一个比较全面和深入的了解，引导他们树立正确、合理的既要按照科研项目经费管理要求使用经费又要遵守财务相关制度的观念，减少不必要的质疑。

4.2建立适应财政改革的高校科研经费综合管理制度随着高等教育体制改革的深化，高校经费来源从单一走向多元化，支出管理由粗放型到精细化，特别是科研经费来源的多渠道，情况复杂，支出和使用管理不规范，涉及的部门人员较多，时间跨度较长，以及财政拨款体制改革给高校在科研经费管理上带来了新的挑战等一系列问题。针对这些问题，高校要认真思考，制定适合高校多部门共同管理的、适应财政体制改革要求的，能推动高校科研持续发展的综合科研经费管理制度，应从以下方面考虑：

4.2.1明确管理职责职责分明是制度建设的重要组成部分，规范高校科研经费管理，提高资金使用效率，在高校科研经费管理制度建设中必须明确高校内部各部门，各相关人员的职责，才能保证高校科研事业持续、健康发展。科研处作为科研管理工作的主要部门，负责科研项目管理和合同管理以及科研项目实施的管理过程，有责任配合财务部门做好经费管理的相关工作；财务部门负责科研经费管理和会计核算，包括做好科研经费收支的核算工作，指导项目负责人编制项目预算，宣传，解释相关财经法规，要求项目负责人按财经法规使用科研经费，对项目经费使用情况及时清理，反馈给科研处及项目负责人；纪检审计部门要对科研经费的使用进行检查，督促项目负责人按相关要求使用资金，特别对长期结题不结账，甚至弄虚作假、截留、挪用科研经费的行为要严肃处理；项目负责人应自觉接受上级和学校职能部门的监督检查，按有关规定及时办理科研项目结题及结账手续，并对科研经费使用的真实性、有效性承担相关责任。

4.2.2完善管理制度高校科研管理部门、财务部门要协同配合，根据国家有关规定，结合学校实际情况，制定出一套适应学校科研经费管理的财务制度，并不断完善。在项目立项阶段要充分论证，核实项目成本，认真编制预算；在项目实施阶段应根据项目预算，保证项目开支的计划性和合理性，监督项目预算的执行情况；在项目结题阶段要对科研经费的使用情况进行检查，评估。在科研项目的立项、实施、结题三个阶段中，相关部门要相互配合，相互沟通，各负其责。立项阶段，相关部门（包括科研处、财务处、纪检审处、项目组）要对立项项目充分论证，既要重视项目立项，也要重视项目的预算，对立项项目的审核，不仅要强调项目申请人的学历、职称、研究方向、金额，更要注意审核项目的预算编制。项目实施阶段，科研部门、财务部门、纪检审计部门要密切配合，根据项目进展情况，以项目预算为依据，共同监督经费支出情况，发现不合理的支出及时纠正，让有限的经费用在刀刃上，提高资金的使用效益；项目实施组要认真按照要求组织实施，并且接受相关监督检查。项目结题阶段，相关部门要对项目经费使用情况进行审计，充分发挥审计、纪检部门的监督作用，对科研经费使用实施有效监督，防止违规现象发生，要从经济性、效率性和效益性的角度对科研经费的使用进行科学、客观的评价，提出建设性的意见或建议。特别对长期结题不结账的现象做出相应的惩处规定，保证项目经费结账工作的时效性和规范化。

4.2.3控制开支范围，推进成本核算科研经费的核算是科研经费管理的重要内容，控制开支范围，进行成本核算是进行财务监控的重要手段。一方面要严格控制科研项目经费的开支范围和标准，与本项目无关的内容，国家和学校明确禁止的消费项目不得在科研经费中列支；另一方面，要推进科研课题的成本核算，完整、真实、全面地反映科研课题的成本，特别是对开展科研课题活动占用学校资源发生的水电费、实验耗材、实验设备、固定资产损耗、科研人员经费等相关费用，应该按科学合理的比例分摊。这样既能保证科研经费开支的适度、合理、透明，同时也能够杜绝因为成本核算不完整，造成科研经费中存在隐形支出的现象。高校科研经费财务管理应引入成本核算机制，严格控制开支范围，进行成本核算，提高科研效益。

4.2.4加强项目结题结账管理高校科研经费结题不结账在一定程度上导致了学校家底不清，资金沉淀，年终挂账（预付）资金太大，没有形成学校财务实际支出，严重影响学校财务报告数据的真实性。高校应加强科研经费项目结余资金的管理，制定校内科研经费结余资金结账管理办法，明确项目结账时间和结余经费的用途，避免长期挂账、结题不结账的现象。科研管理部门、项目负责人、财务部门要高度重视科研项目结题与结账管理，密切配合，齐抓共管。对已结题的项目要及时办理财务结算手续，结清账务，不得长期挂账；特殊原因确需延期的必须按照程序提前办理课题延期手续。要制定对项目结题未按时结账的，除国家有明确规定结余资金退回原拨款渠道外，学校有权收回结余经费的制度，加强项目经费的结题结账管理，保证项目经费结账工作的时效性和规范化，才能确保高校年终财务报告数据的真实性。

总之，科研活动是高校的重要经济活动之一，科研经费的管理工作是一项复杂而又十分重要的工作，尤其是财政实行零余额账户支付制度改革后，更使高校科研经费管理增加了难度。只有建立起一套适合高校实际的科学合理的科研经费管理制度和完善的科研经费财务管理办法，使科研部门、财务部门、项目实施组之间相互协调配合，形成良好的互动。同时加强与外部单位的沟通协调，特别是与财政部门的协调。充分利用零余额账户支付制度的优势，才能把高校科研经费管理这项复杂而又重要的工作做好，更好地提高高校科研经费的使用效率，提高高校财务管理水平，促进高校健康发展。