高新技术产业税收优惠不足和改善意见

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在当今这个国际经济大环境中，技术进步成为经济增长的决定性因素，目前国家间的竞争焦点主要集中于人才、技术、信息等要素为主的高新技术产业的竞争。因此，若想发展壮大我国经济，提高我国的国际竞争力，必须加快企业的技术进步，大力发展高新技术产业。而充分地利用税收优惠政策，营造一个激励企业技术进步与创新的政策环境，就显得尤为重要。

一、我国高新技术产业的现状分析

首先，高新技术企业的规模逐渐扩大，但从高技术产业的行业分布看，行业规模不一，地区分布仍保持很高的集中度。据科技部资料显示，截至2011年底，国家高新区总数已达88家。88家国家高新区去年上报统计的企业总计5.96万家，实现营业总收入13.16亿元，工业总产值10.49亿元，工业增加值2.74亿元，净利润7672亿元，出口总额3000亿美元，上缴税额6613亿元。其中，工业增加值占同期全国第二产业增加值的比重达到12.4%，再创历史新高。高新区的经济发展速度超过第二产业总体的发展速度。2012年国家计划再升级16家省级高新区，如果升级工作顺利完成，我国国家级高新区总数将破百。从此可以看出，我国的高科技企业正在逐步培育发展壮大之中，企业孵化器已经成为加速科技成果转化，培育科技企业与科技家的有效手段之一。但从高技术产业的行业分布看，2009年电子及通信设备制造业产值所占比重仍然接近一半，电子计算机及办公设备制造业规模位居第二，所占比重超过1/4，而航空航天器制造业占比仅为2.2%；从产业的地区分布看，仍然呈现东高西低的特征。东部地区高技术产业占比重达到85.4%，几乎是中西部地区的6倍。尤其是广东、江苏两省产值所占比重，达到全国产值的一半。2009年我国现行的高新技术产业产值分布情况如图1所示。其次，企业的创新能力不断提高，但高新技术产业占现行的制造业产值比重呈下降趋势。“十一五”以来，我国专利申请继续保持跨越式增长态势，不断创出历史新高。这表明我国创新活动空前活跃，自主创新能力日益增强。企业作为知识产权创造主体的地位不断巩固和加强，发明专利申请量年均增长率高达28.7%。其中，内资企业的自主创新能力和技术水平已有显著提升，2007-2010年国内发明专利申请前10名的企业中有6家为内资企业。2010年，我国的专利申请总量为122.2万件，同比增长25.1%。在2010年的三类专利申请中，发明专利申请39.1万件，较上年增长24.4%，占专利申请总量的32.0%；实用新型专利申请41.0万件，较上年增长31.9%，占专利申请总量的33.5%；外观设计专利申请42.1万件，较上年增长19.9%，占专利申请总量的34.5%。这一点可通过2001-2010年我国三类专利申请总量变化情况（见图2）来体现。但我国高技术产业总产值在制造业中所占比重始终处于下降趋势。尤其是金融危机以来，高技术产业占比下降幅度进一步加深，2009年这一比例降至近十年的最低点12.6%。如下图3所示。再次，产业研发经费持续增长，但分配比例欠科学。研发支出按活动类型分类，可分为基础研究支出、应用研究支出与试验发展支出三部分。通常情况下，基础研究是最根本的，只有基础研究搞上去，其他研究才能得到更好的发展。虽然，“十一五”以来，我国高技术产业的R&D经费持续增长。2009年，高技术产业R&D经费规模达到892.1亿元，占制造业R&D投入的1/4。同时产业R&D强度（R&D经费与工业总产值之比）提高到1.48%。其中航空航天器制造业的R&D强度最高达到4.9%，电子计算机及办公设备制造业强度最低，仅为0.64%。但与一些发达国家不同的是，我国的基础研究与应用研究支出所占比例较小，分别为4.7%、13.3%，而试验研究支出高达82%；一些发达国家则非常重视其基础研究与应用研究开发，如美国用于基础研究支出达18.6%，日本也达到了13%；应用研究支出中，美国为23%，日本为22%，而意大利则高达44%。相比之下，可以看出我国的基础研究与应用研究开发还是非常薄弱的，有待于进一步发展。

二、我国高新技术产业税收优惠政策存在的问题分析

在产业发展的实践中，通过不断地摸索与经验的积累，我国政府已经认识到了一些税收优惠政策对促进产业升级的重要作用，也因此为高新技术产业的发展创造了良好的税收优惠环境，使得高新技术产业得到了发展壮大。但是，随着技术的不断进步与国内外经济形势的变化，我国税收优惠政策在高新技术产业发展中的问题也开始浮出水面。其问题主要有以下几点：第一，我国的税收优惠主要表现为对企业最终经营结果的减免税，即税收优惠多集中于成果转化环节，而对于研发环节来说，尤其是在基础研究与应用研究环节优惠较少，即重视事后扶持，欠缺事前的鼓励，非常不利于调动我国高新技术产业自主创新的积极性，不利于高新技术产业做大做强。当前，我国的税收直接优惠主要表现为对企业最终经营结果的减免税，如企业所得税的减免，从2008年开始实施新企业所得税法，对国家重点扶持的高新技术企业减按15%税率征收企业所得税，从税率方面对其经营成果给予优惠，并且其新办的高新技术企业自投产之日起免征所得税两年。近年来，国家重视鼓励技术开发和自主创新，如自2008年至2011年，每年为鼓励高新技术产业发展减免税收均有数百亿元。然而它主要针对企业的最终经营成果方面，是一种事后利益的让渡与分享，在高新技术产业的研发与试验环节方面的税收优惠仍然较为薄弱。如在研发环节，允许企业研究开发费用按150%在税前列支，但仅限于研究开发费比上年增长10%以上的盈利企业，且50%的超额部分不能超过其应纳税所得额，这样无形之中造成了对非盈利企业的歧视，不符合税收公平原则。第二，缺乏一部规范、权威的税收优惠法则。现有的科技税收法律层次较低，基本上主要是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充而形成的，广泛地散布于各类税收单行法规或税收文件中，使人们对政策难以全面把握，执行起来容易出现偏差。总之，在科技税收立法上，目前没有一个总体的，较为权威的优惠法则与法律依据，从而给高新技术产业的发展壮大造成了障碍。第三，集权型的单一立法体制，比较难以适应地方科技发展的需要。改革开放三十多年以来，政府在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。在这种思想的指导下，我国的税收立法呈现出高度的集中性特征，各税种无论是中央税、中央地方共享税还是地方税，基本上都是由中央统一立法，地方只能在税收法律、法规明确授权、并且不与其相抵触的前提下，对某些地方税种，如房产税、车船使用税等行使制定实施细则的权限，一般都无权自定地方性税收法规。这种立法模式在执行中，使得地方政府不能根据当地经济发展特点，因地制宜地及时地制定对应的税收优惠政策，最终可能丢失产业发展的机会，难以满足地方政府发展科技产业的需求，不利于地方高新技术产业的做大做强。第四，“园内”与“园外”税收优惠政策不统一。凡是在高新技术产业区内被认定为高新技术产业的，享受15%的企业所得税等税率减免优惠，然而，对于在高新技术产业区外同时也符合高新技术产业认定条件的企业却享受不到这部分优惠，造成了税收的不公，最终也不利于科技产业的合理布局。如为了享受税收优惠，使得许多的高新技术企业都拥往开发区，为享受优惠待遇，甚至在开发区内“假注册”，或者进入开发区后改变了相关的经营方向，但企业仍享受着税收优惠待遇。这实质上为这部分企业提供了合法避税渠道。虽然企业在开发区内，但是有一些企业并不是高新技术企业，也享受着优惠待遇，最终造成了国家税款的流失。

三、进一步完善我国高新技术产业优惠政策的建议

为了更好地促进我国的科技进步与高新技术产业的发展，尽快地使科技成果转化为生产力，故应完善我国现行的高新技术产业税收优惠政策，具体建议有：第一，事前鼓励与事后扶持并用，“双管齐下”。高新技术企业从创办到成熟，大体经过播种期、创建期、成长期与成熟期四阶段。投资强度依次递增，但风险则依次递减。故政府应该在播种期与创建期多“施肥”，给予更多的税收优惠，加强事前鼓励。这样才能是我国的高新技术产业得到更好地发展。第二，当前，为紧跟国际经济形势的发展，促进高新技术产业的发展壮大，政府有必要进一步加快有关科技税收方面的立法步伐。尽快地制定与出台一部专门针对高新技术产发展的法律，并适时地创造条件尽快对科技税收优惠实施单独立法或可以将一些相对成熟的条例、法规与规章等通过相关的程序使之上升到法律层次。如针对高新技术产业，适时制定一部较系统的、权威的《高新技术产业税收优惠法》，从而做到有法可依。第三，适当地尝试着授予地方政府一些科技税收立法权。通过赋予地方政府一定限度的税收立法权，允许地方政府根据当地产业重点发展领域，在不同时期相应地选择符合当地人才结构、资源状况的重点项目，制定相应的税收政策扶持范围，不断地做到重心的动态调适，做到因地制宜。只有这样才能使科技税收优惠政策与地方的产业发展战略紧密结合，实现当地产业的发展，最终实现地方经济的飞跃与资源的优化配置。第四，科学界定高新技术企业，统一“园内”与“园外”税收优惠政策。对于被认定为高新技术企业的，无论是园内，还是在园外，都应给予公平、公正、统一，从而使我国高新技术产业发展的更加壮大与强盛，最终实现我国经济的腾飞。