公共财政投入农村的缺陷和政策意见

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在我国，以户籍制度为核心的城乡二元经济社会结构，导致工业化和城市化以牺牲农业和农村为代价，社会经济资源向城市集中，造成城乡社会发展严重失衡．公共财政投入未能覆盖农村，农村公共物品供给严重短缺，制约了农业生产发展和农民收入的提高，在一定程度上阻碍了农村经济社会的发展．统筹城乡发展，构建和谐社会，重视农村公共物品供给，需要从公共财政方面加强投入．公共财政政策取向决定着农村公共物品的供给，影响着城乡一体化进程．目前，理论界讨论公共财政和农村公共物品供给问题，较少从城乡统筹、城乡一体化发展的角度进行分析，只是从一般的公共财政政策和公共物品来阐述．作者从城乡统筹发展的角度，阐述我国农村公共物品供给和公共财政投入的现状及存在的问题，并提出相应的对策建议，以期为有关部门制订政策和相关研究提供参考．

1农村公共物品的界定及特征公共物品是指既不具有排他性也不具有竞争性的物品．中国农村公共物品的范围界定相对较宽，因为长期以来，我国工业化是以剥夺农业剩余而获得资本形成，工业化和城市化是以牺牲农业和农村为代价，也是不惜剥夺农民土地等生产资料、农民自由迁徙权等而换来的．造成工农之间、城乡之间、地区之间发展差距拉大．农村公共物品范围的扩大，带有对“三农”的补偿意义．依据公共物品的性质，结合我国城乡经济社会发展和农村公共物品供给状况，可将我国农村公共物品界定为纯公共物品和准公共物品两类．纯公共物品具有完全的公共物品的经济学含义，主要包括农村义务教育、农村基层组织运转、大中型农业水利设施、生态环境建设和保护、粮食安全保障、农产品质量监督、清洁饮用水供应、扶贫开发等;准公共物品是指不具有完整的公共物品的经济学定义的性质，即具有一定范围的排他性和竞争性．主要包括农村非义务教育、新型合作医疗、农村文化建设、农村公共环境整治等．

2我国公共财政覆盖农村的政策现状

2.1公共财政覆盖农村的政策长期以来，我国经济社会长期处于城乡“二元”分割格局，以至于理论界和实际工作部门一直使用农村财政这一概念．1998年提出建立公共财政制度时，尚未涉及公共财政覆盖农村的问题．直到党的十六大提出统筹城乡经济社会发展战略，农村经济社会发展应该纳入公共财政范围时才达成共识，并为社会广泛接受［1－2］．2004年国家开始制定公共财政覆盖农村的相关政策，支持农业生产、加大投入农村公共基础设施建设、提供公共服务．如对种粮户实行的良种补贴、农机购置补贴，对养殖户实行的母猪补贴等，体现了公共财政对农业这个弱势产业、基础产业实施扶持的理念．自此，公共财政覆盖农村的政策开始逐步展开，公共财政对农村社会发展的支持由原来较单一的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸，将农村文化教育、医疗卫生、乡村道路建设、饮水工程、能源及生态环境等逐步纳入公共财政投入范围．经过近几年的制度建设，公共财政政策逐步形成了与市场经济制度相适应的、符合工业化发展的城乡一体化格局的体系，完善了公共财政统筹城乡发展的资源配置职能．形成了从农业生产、农民生活、环境生态、文教卫生等较为完整的政策框架．

2.2我国公共财政覆盖农村的现状目前，我国公共财政覆盖农村经济社会主要体现在以下几个方面:

2.2.1全面取消了农业税2006年起，国家废除了农业税，在中国实行了2600多年的农业税从此退出历史舞台．与1999年相比，农民每年为此减轻负担1000亿元以上，人均减负120元左右［3］．取消农业税后，大大降低了农民税负水平，增加了农民福利，使农民得以休养生息，同时增强了农民对农业生产经营的投入能力，也为农业生产和农村发展提供了动力．

2.2.2实施农业补贴制度1994年，国家建立了粮食风险基金，用于支持粮食储备、稳定粮食市场和保护农民利益．国家对部分粮食品种实行保护价制度，支持粮食生产和保障粮食安全，对种粮农民实行直接补贴，并采取相关措施保护和提高粮食综合生产能力．到2012年中央补助该项基金达到315亿元［4］．

2.2.3加大农村教育投入，促进城乡教育均衡发展目前，农村义务教育已全面纳入公共财政保障范围，国家出台相关法规，规定国家用于义务教育的财政投入的增长应高于财政经常性收入的增长．同时，公共财政加大了对农村职业教育、农民培训工作的支持力度，保障农民培训的经费投入．但迄今为止，农村教育投入仍显不足，投入的资金还远远不能满足农村教育发展的正常需要．

2.2.4加强农村基本医疗体系建设2002年国家开始着手建设农村基本医疗体系，完善农村公共卫生制度，以修复因消失的“赤脚医生”所致的瘫痪的农村医疗体系．中央财政给予中西部地区农民医疗补贴，但是不多，农民在遭遇重大疾病时，仍然逃脱不了因病致贫或因病返贫的命运．

2.2.5加强农村反贫困事业投入2011年国家重新颁布了农村贫困标准，按照新标准，全国贫困人口大幅增加［5］．中央财政近两三年来，不断加大扶贫力度，安排专项资金重点支持贫困地区基础设施建设、社会事业发展和经济建设．

3公共财政投入农村存在的主要问题

3.1关于财政支持农村还存在认识不足的问题

3.1.1对农村集体性公共设施的责任分担不明确对于农村公共物品应该覆盖的范围，在认识上还存在着不一致的问题，公共基础设施是否延伸到非中心村，村庄的集体性公共基础设施，财政要不要投入，未能形成政策性规定．由于此类公共物品规模小、分散，目前在宏观政策上思路不明朗．而基层政府推卸责任，认为村级范围的公共基础设施理应由所在村民自己筹资建设．

3.1.2农村纯公共物品与准公共物品区分不明确一般认为，纯公共物品应该由公共财政供给，准公共物品由公共财政与基层政府共同承担．但目前一些属于农村准公共物品的农村基础设施，如乡村道路、农村小水利、环境保护设施等，未能列入公共物品范畴，其供应责任完全推给基层政府和村集体，公共财政支持不力，导致一些问题久而未决．

3.1.3基本公共服务城乡不均等为包括农村居民在内的全体国民提供均等的基本公共服务是我党新的执政理念，也是公共财政的基本职责．但目前我国城乡居民基本公共服务差距巨大，如农村教育资源短缺，医疗设施严重不足，社会保障体系不健全，文化设施落后，村民出行和饮水条件差，环境污染治理形势严峻等．要缩小这一差距需要巨大的财政投入，而现有的国家财力根本无法在短时间内缩小这个差距．

3.1.4财政供给农村公共物品制度不完善由于我国公共财政覆盖农村的政策提出时间不长，以户籍制度为核心的“二元”经济社会格局尚未打破，城乡一体化格局尚未形成，原有“二元”性质的制度依然存在，财政供给农村公共物品的制度仍不完善，导致农村公共物品供给主体缺位，而且由于政府间的责任及利益博弈，使得一些农村公共物品的供给出现空缺，责任缺失．例如一些地区的农村公共环境整治仍处于无人负责的状态、农产品质量安全的监管不力及效率不高等．

3.1.5财政供给农村公共物品力量有限由于长期以来农村公共物品供给基本上处于空白状态，历史欠账太多，需求又极大，因此公共财政难以在短期内满足城乡一体化建设的需要，而要靠长期的努力才能解决此问题，目前，期望在短期内缩小城乡差距是不现实的．

4公共财政投入农村经济社会发展的政策建议

4.1树立正确的指导思想正确的政策及制度安排，要有正确的理念支持，合理的财政投入农村政策，必须符合统筹城乡经济社会发展的理念，符合“以工促农、以城带乡”，城乡一体化新格局的伟大战略．因此公共财政覆盖农村的政策既要体现公共财政的公共性、公平性和公益性，又要符合城乡统筹发展的趋势．总的指导思想应该体现在3个方面:一是加大投入力度，切实增加财政资金扶持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围;二是明确各级政府的权利与职能，正确划分中央与地方各级政府的职责;三是明确轻重缓急，农村公共物品范围广、投入大、各地区不平衡，因此财政支出必须有轻重缓急和先后次序之分，逐步地展开，同时应充分发挥市场的调节作用．

4.2建立健全农村公共物品需求的民主表达机制目前，我国农村公共物品供给主要是由上级政府决定的，缺乏民主表达机制，不能真正反映农民的需求．因此，应该完善村民代表大会制度，满足村民自治要求，让农民充分表达公共物品需求意愿，使公共物品供给的决策公开、透明，体现决策的民主性和科学性．建立和完善监督制度，充分发挥农民的主人翁作用，提高公共物品供给质量，提高财政资金使用的公正性．

4.3建立多元投资机制，提高财政支持农村发展的效率公共财政覆盖农村经济社会发展，对农村公共物品进行供给，必须在明确区分纯公共物品和准公共物品的基础上，明确政府职能和市场职能．该由政府承担的由政府承担，可由市场供给的应该鼓励私人投资，如运用各种政策，鼓励和引导私人资本参与农村公共物品供给，引导工商资本、金融资本对农村基础设施和农业生产进行投入，充分发挥各方面的积极性，逐步建立一个多元化的资金投入机制．调整财政支出结构，财政投入增量部分向农村倾斜，加大预算资金对农村基础设施的投入．考虑到基层财力有限，农村公共物品供给严重短缺的现状，各级政府应该加大财政政策对农村公共物品的供给，特别是加大对农村集体性公共物品的供给力度．

4.4明确财政支持农村的方向和重点根据农村经济社会发展需求和公共财政职能，财政支持方向和重点除了支持农业生产以外，还应重点支持农村公共基础设施建设、农村社会事业发展、农村社会保障体系建设和农村改革等．

4.4.1公共基础设施建设方面交通设施是制约农村社会经济发展的重要因素，改善交通条件应该作为目前农村公共物品供给的重点，其次是大中型水利灌溉设施和生态环境建设．在农村电力、能源、小型农田水利以及公共环境整治等方面，注意农业生产、农民生活、农村环境等各方面公共物品的配套供给．

4.4.2公共社会事业发展方面在教育方面，本着教育资源公平分配原则，逐步缩小城乡教育差距，进一步加大中央和省级整体基础教育投入比重，同时要调整中央和地方教育投入结构．加强农村基础教育投入，促进教育公平，公共财政要全部承担义务教育支出．农村职业教育、农村劳动力培训要发挥市场和农民的积极性，财政给予适当的补助．在医疗卫生方面，重点支持农村公共卫生防疫体系建设、重大传染病的防治、农村医疗救助体系建设，进一步完善农村新型合作医疗体系建设，完善农村医疗保障体系建设．在农村文化建设方面，重点支持文化传播渠道进入农村和农村文化基础设施建设．

4.4.3社会保障方面在社会保障方面，建立逐步覆盖全体农民的社会保障体系，目前重点扶持农村五保供养、最低生活保障制度建设、农村特困救助和失地农民的社会保障．推进农村社会养老保障事业建设，推广计划生育家庭奖励补助政策．城乡社会保障体系一体化是社会发展的要求，也是文明社会的重要标志，是农民能否获得真正的国民待遇的重要表现，因此公共财政应在现有基础上向广大农村倾斜，加大农村社会保障体系的建设力度．

4.4.4农村制度改革方面制度创新需要政府承担相应的成本，支持改革是公共财政的职能．从目前看，公共财政支持农村改革主要应从4方面加强:一是支持农村综合改革，重点是农村义务教育、县乡财政体制和乡镇机构改革．这一改革成本要由公共财政全部承担;二是农村要素市场改革，重点是土地制度、林权制度改革，农村金融市场和农村劳动力就业制度改革;三是农业服务体系改革，重点是农业技术推广体制、兽医管理体制改革等;四是农村组织制度创新，重点是支持农民专业合作组织的建立和完善等等。