乡镇财政建设的不足成因及改善措施

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乡镇作为我国国民经济的基础环节，在我国经济发展中占据重要地位，是统筹城乡经济社会、促进区域经济协调发展、全面建设小康社会的结合部，是社会主义新农村建设的主阵地。乡镇财政是我国整个财政体系中的最基层环节，历经二十多年的建设和发展，在巩固农村基层建设，推进农村各项事业发展和完善财政体系建设等方面发挥了重要作用。

一、加强乡镇财政的必要性

（一）国家政治经济形势的发展，赋予乡镇财政新的职能。近年来，随着国家政治经济形势的发展，社会主义新农村建设不断推进，公共财政职能不断加强，国家财政用于乡镇的资金大幅度增加，乡镇财政的地位和作用发生了很大的变化。一方面，随着农村税费改革农业税、农业特产税和面向农民收取的各项税费的取消，乡镇财政直接组织财政收入的职能逐步弱化。另一方面，随着国家强农惠农政策不断出台，对“三农”投入力度逐渐加大，新农村建设全面展开，农村社会事业发展步伐不断加快，国家对农村公共服务的内容越来越多，通过乡镇财政发放的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。乡镇财政由以组织收入为主的“收入型”转向管理财政收支的“收支并重型”，由注重抓收入的“征管型”转向实施公共财政政策的“服务型”，乡镇财政面临着新的形势与任务。

（二）公共财政体系的建立，彰显乡镇财政的重要性。为深入贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展的要求，逐步构建覆盖城乡的公共财政体系，不断提升财政保障和为民服务的能力，切实发挥乡镇财政的作用，2008年财政部下发了《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》（财预[2008]406号），对加强乡镇财政管理等相关工作提出了要求。2010年4月，财政部下发了《关于汇编2009年度乡镇财政决算的通知》，决定从2009年起恢复上报乡镇财政决算，为财政分配和管理提供必要的参考信息，指导和服务于乡镇财政资金监管。2010年7月，谢旭人部长在全国财政厅（局）长座谈会上强调推进财政科学化精细化管理，重点在基础，关键在基层，提出要充分发挥乡镇财政的监管作用，合理界定和充实乡镇财政职能，建立完善乡镇财政管理指导机制，加强对乡镇财政干部财政政策培训，逐步改善乡镇财政基本办公条件，进一步提高乡镇财政管理水平。因此，加强乡镇财政管理关系到党和政府的惠农政策能否坚定不移的贯彻落实到农村千家万户，是贯彻惠农资金的进出口。新形势下，加强乡镇财政管理基础工作和基层建设工作，对健全财政管理体系，推进财政的科学化精细化管理，更好地发挥财政职能作用具有重大而深远的意义。

二、乡镇财政建设存在的问题及成因分析

（一）财权与事权需理顺。乡镇财政职能越位与缺位并存，财权上移、事权下移的问题较为突出，乡镇财政普遍支出压力较大，县镇域经济的发展水平落后，缺乏主体税种，乡镇财政的收入不稳定、自给率低，对非税收入依赖度较高。在收入增长有限的情况下，财政刚性支出却在逐年攀升，财政支出责任呈快速扩大的趋势，收支矛盾日渐突出。虽然上级财政进行了转移支付，但无法弥补后来农业增收和农村经济发展所形成的收支缺口，并且这一缺口还呈现出相对扩大的趋势。乡镇财政大多属“吃饭财政”，在财权及财力上划的同时，乡镇财政依旧承担着过多的事权，如计划生育、社会保障、卫生防疫、社会治安等。

（二）资金监管机制亟待完善。近年来，财政资金更多投向“三农”、教育、饮水安全等民生领域。同时，监督管理也成为财政部门的重要职能之一。但由于一些体制机制障碍，以及职能转变和思想认识不到位等因素的影响，基层财政在发挥监管职能方面仍存在一些问题：一是对涉农补贴基础数据无法实施有效监管。按现行部门分工，涉农补贴中的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴三项补贴基础数据由其他部门负责统计提供，财政部门只负责数据录入、兑现补贴，基础数据是否准确成为及时、准确兑现资金的关键环节。随着补贴项目增多和时间的延续，村级组织重视程度逐渐淡化，而财政部门由于人员及部门分工限制，很难对其他部门提供的数据资料进行监督核实，因此错、漏、冒领补贴的情况时有发生；二是涉农资金得不到有效监管。随着党和政府对三农工作的重视，各级财政部门对支农资金项目和数额逐年增加，但这些资金分属财政、民政、林业、农业、教育、计生等多个部门，资金分散，多头管理，除财政系统分配资金监管相对容易操作，其他系统资金的监管往往是“看的见的管不着，管的着的看不见”，致使很多涉农项目资金游离于财政监督之外，使用效率不高；三是各种专项资金监管不到位，农业税、农业特产税取消后，乡镇财政收入减少，收支缺口增大，容易诱发乡镇政府挤占、截留、挪用各种专项资金和转移支付资金，财政资金重拨付，轻管理的现象比较普遍。即使这些资金都能如数拨付到乡镇，但是否专款专用，使用效果如何，往往无人问津，没有建立起跟踪问效的监督管理机制。

（三）公共财政体系不完善。现在的乡镇财政，主要是“吃饭财政”，对社会公共事业的投入不足，基本公共服务还不均等，公共服务能力还有较大的差距；公共预算体系还不规范。乡镇政府既要提供区域内社会保障、环境保护、行政管理等多种公共服务，又要支持地方经济发展，支出基数大、刚性强、增长快等特点，提高公共服务能力力不从心。相关法律要求，科技、农业、计划生育等预算支出增长幅度，不得低于财政经常性收入增幅，由于统计口径不统一，考核机制较为硬性，难免会出现违反这一规定的行为。

（四）债务负担沉重。近年来，在经济发展过程中，地方政府发展经济的压力却非常大，大多数乡镇预算内财力只能“保吃饭、保稳定”，对经济和社会事业发展的支持力度明显不够，政府建设资金只能靠预算外土地储备收入及举债筹集，而可储备土地呈逐年减少态势，土地储备收入相对有限，为解决地方经济改革和运行中存在的公共服务、基础设施、投资环境方面的问题，乡镇政府大多举债，面临着较为庞大的显性债务。如果再加上一些隐性债务，数额将会更大。债务数额大、欠债时间长、成因复杂，债务由名目繁多的贷款、借款、欠款等组成，债权人也多样化，不仅有显性负债，还有各种隐性负债和或有负债，沉重的债务包袱严重影响了县乡财政的正常运转。而很多乡镇政府对债务问题缺乏足够的认识，没有统一规范的债务评估机制，导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生，乡镇债务负担沉重。

（五）机构和队伍建设需加强。乡（镇）财政办公条件普遍较差，计算机和网络技术的应用范围有限，手工做账、送报表、打电话、发传真的沟通联系方式还很普遍，电子政务推广较慢，财政系统内部、财政与相关业务部门的网络系统兼容、适用性不平衡，一些地方财政业务网络终端还不能覆盖到基层财政。财政部门掌握的数据资料偏重于财政收支方面，基础资料不全，对行政事业单位资产管理、财政供养人员等方面的基础底数不清，存在定员定额标准体系不完善、项目支出预算粗泛等问题，无法有效满足资金发放、数据管理、监督管理等业务需要。而乡镇财政干部队伍也普遍存在人员结构老化、知识结构单一、业务水平偏低、人员编制不足、新生力量匮乏等问题，难以适应新形势下财政工作的需要。

三、加强县乡财政建设的思路与对策

（一）提高保障能力，完善财政管理体制。合理划分税收收入，根据税种属性并兼顾地方积极性，合理确定各级财力，科学划分税收收入，逐步确立乡镇主体税种，提高共享税中县乡分成比例，使乡镇收入保持相对稳定并逐步提高。科学界定事权范围，乡镇财政主要负责本级政府管辖范围内的行政管理和经济社会发展等具体支出事务，对于关系国计民生的支出，如基础教育、卫生防疫、环境保护等，应作为中央、省和市县的共同职责，以保证不同地区的公民享受基本公共服务的无差异性，体现公共财政的公平原则。完善转移支付制度。对乡镇的转移支付，可确立以一般性转移支付为重点的模式，以保障基层财政具备基本的公共服务能力。通过正确处理各级分配关系，合理分配财力，确定乡镇财力能够稳定增长。

（二）加强乡镇财政资金监管，健全乡镇辖区内项目管理监督机制。将所有财政资金纳入监管范围，将各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入等，包括对人员和家庭的补助性资金、支农惠农的项目建设资金、乡镇财政本级安排资金、上级财政部门和主管部门下达到乡镇的资金，全部纳入乡镇财政监管范围，加强县级财政对乡镇财政的指导和管理。明确乡镇财政的具体监管范围，量化、细化监管任务和责任。建立信息通报和反馈机制，县级财政要把上级财政或主管部门下发的项目资金文件、制度办法、监管重点和具体要求等及时下发、抄送乡镇财政，以便其掌握开展监管工作所必需的信息。对于乡镇财政在监管工作中发现的问题和情况，建立反馈渠道，逐级上报至负责资金和项目分配、管理的财政部门。上级财政要根据基层财政反馈的实际情况，调整完善有关专项资金管理办法，逐步实现资金分配与绩效考评挂钩。推进专项资金整合工作，研究对性质相同的资金进行适当归并和统筹使用，更好地调动和发挥基层政府和部门的积极性、主动性，提高财政资金使用效益。

（三）完善预算管理，满足基层公共服务能力。健全财政预算制度，坚持量入为出、收支平衡的原则，科学合理地编制年度财政收支预算，切实保障乡镇党政机构行政和社会管理等基本运转的支出需要。适应统筹城乡发展的需要，加强农村基础设施建设，支持农业和农村社会事业发展，努力满足农村基本公共产品和服务需求。强化基本支出定员定额管理，严格控制预算追加，切实增强预算的约束力。规范财政预算执行，稳步推进国库集中支付制度和政府采购制度，积极探索通过政府购买等方式提供公共产品和服务。加强和规范农村收费管理，坚决取消不合法、不合理的收费，优化农村经济发展环境。

（四）建立化债机制，完善财政风险防范体系。充分考虑本地经济承受能力，严格控制政府举债，禁止新报政府外债项目，逐笔清理核对债务，摸清债务余额，分析债务结构，测算以后若干年度还款额度。积极消化债务，对基金会中央借款，延长还款期限，缓解地方财政还款压力，必要时申请中央财政减免照顾，对关系国家信誉的世界银行和外国政府贷款，应积极主动与贷款单位和转贷银行联系，按时分批足额归还，对以各种形式向金融部门贷款或为企业、组织担保贷款，可本着实事求是的原则，认真进行协商，争取金融部门在减免、核销等方面的支持。适当建立激励约束机制，通过奖补等方式，鼓励、引导和督促乡镇政府积极化解逾期债务。不断完善偿债机制和债务风险预警机制，科学设立债务风险监测指标体系，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，切实防范债务风险。

（五）做好各项基础工作，为财政管理提供真实可靠的依据。发挥基层财政直接面向农村、熟悉基层情况，便于收集整理基础数据的优势，夯实“三农”支出数据基础。加强基础台账管理，规范管理流程，利用现代信息网络手段，实现网络建设“纵向到底、横向到底”，及时将基层的真实情况准确地传递到上级财政部门，形成上下相连、部门互通的信息沟通机制，为加强财政管理、完善财政政策提供真实可靠的数据支撑。加强基层财政人员培训工作，制定培训规划。改善办公条件和信息网络体系建设，确保日常工作顺利开展。推进财政部门内部基层单位建设，根据财政管理各项工作的职能和流程，科学设置工作岗位，明确岗位职责，做到分工明确、各司其职、协调配合。