政府采购法成本管理
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[摘要]从法经济学的角度分析政府采购法的成本问题具有重要意义。政府采购法成本是政府采购法系统运作的全部费用支出，其主要由立法成本和实施成本构成。而降低我国政府采购法运行过程中出现的高成本，其途径主要体现为改善政府采购立法体制、改善当前的法制环境以及实施民主立法三个方面。
[关键词]政府采购法；成本；效益
现代社会中政府采购的金额十分巨大，已成为影响国际和本国经济发展的重要因素。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)的出台对于促进我国社会主义市场经济建设，规范政府采购行为，加强财政支出管理，促进廉政建设，以及广泛发挥政府采购在社会经济中的作用，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。但是当前我国政府采购法在制定和实施过程中存在着成本过高的问题。基于此，本文拟对此问题作粗浅的探讨。
一、政府采购法成本的意义结构
法律作为一种行为规范，是人们从事社会活动的行为准则，同时也是解决社会冲突的工具。与自然规律不同，法律的这种功能无法依托其自身而自行成就，它必须借助一定组织和个体予以确认。正如美国“芝加哥学派”的一位以“经济分析”研究“非经济问题”著称于世的加里?贝克尔所说：“首先，法律的遵守不是理所当然的。一部分公共资源和私人资源通常用来防止犯罪和逮捕罪犯。其次，法律的执行需要作用于一定规模的资源和惩罚。”所以，法律的制定、遵守和执行都是需要投入一定的成本，然后达到一定的效益。基于此，政府采购法成本的意义结构可从以下两个方面着手：
1古典经济学讲“投入生产活动中的全部生产要素耗费即为成本”，成本通常是以产品总价格的形式表现出来的。而生产、制定和实施法律也是需要成本投入的，因此便产生了政府采购法成本的概念。从法经济学角度看，对法律成本的内涵从不同的角度分析有不同的理解，有的学者认为法律成本应界定为法律在向社会提供“公正”、“效益”、“秩序”等公共产品的运作过程中，国家和社会主体投入的各项费用的总称(物质和非物质形态)。笔者通过综合考虑成本概念的既有内涵和法律活动的特殊性，认为政府采购法成本就是指政府采购法系统运作的全部费用支出。它广义上包括政府采购法的立法、司法、执法、守法各法治环节中当事人实现权利、行使权力、履行义务和承担责任所耗费的人力、物力、财力和时间等资源的总和(本文主要指立法、司法和执法成本)。
2政府采购法成本的高低是人们作出政府采购法供给(特别是法律修改和废除)决策的主要依据。依照法经济学的观点，市场体制的有效运行主要依赖法律制度的有效安排。在市场体制下，法律制度的功用就在于以整个宏观社会作为考察背景，将一切现有的社会资源作最优化配置，以尽可能地降低交易成本，这就是制度效益。诚如美国经济分析法学家罗伯特?考特、托马斯?尤伦所说的那样：“所有的制度和规则(包括法律)在履行中都会给当事人或行为人带来收益或成本。”如财产法，“它是把一组关于资源的权利分配给人们”，其最终的目的是“把私人在资源配置上的意见分歧所造成的损害降到最低，以及将阻碍私人在资源配置上达成一致的障碍减少到最小”。因此。要想提高政府采购法的效益就必须降低政府采购法成本，保持政府采购法成本最小化，从经济学的角度讲，即在政府采购法律的供给量既定时，基于政府采购法的公共物品的属性，在消费法律的守法过程中，增加的消费并不需要增加供给进而增加成本表现出边际成本为零的特殊现象。换言之，政府采购法消费量越大，政府采购法适用范围越广，适用频率越高，平均成本就越低。反之，只有那些同经济活动具有一致性，符合政府采购法主体的理性选择，成本最小而收益最大的政府采购法，才会被人们所自觉遵守，在实践中得到人们的认同。
二、政府采购法成本的构成
政府采购法成本主要由两部分构成，即政府采购法立法成本和政府采购法实施成本。
(一)政府采购法立法成本
1政府采购法的立法成本构成。政府采购法的立法成本是指政府采购法立法过程中的全部支出，包括直接成本和间接成本。直接成本主要有：为政府采购法立法者所支付的全部费用，即政府采购法立法者的工资、福利、办公以及其他费用；为收集资料、调查研究和征求意见所支出的全部费用；政府采购法律文本的费用等。间接成本主要有：为预备政府采购法立法的实施所支付的全部费用；为实施政府采购法而相应制定的配合法律、法规、规章所需的费用；为宣传、解释政府采购法有关观点而支付的全部费用；政府采购法的教育费用；政府采购法的传播费用；等。
2影响政府采购法立法成本的因素。政府采购法立法成本是指政府采购法立法过程中的全部活劳动和物化劳动的耗费。影响我国政府采购法立法成本的因素主要体现如下：
(1)政府采购法产生的机制。在自发情况下产生的法律规范往往节省了发现政府采购法律问题的实证分析、对策研究的专门费用，因此其发现成本低。但由于我国正处于政治、经济体制转轨的过程中及长期形成的国家干预经济生活的惯性作用，使得政府的行政干预仍比较强。而且，政府采购法的客观性、科学性也往往易受立法者偏好、立法者的有限理性、意识形态的刚性，以及部门和地方利益冲突等问题的困扰，因此中国的政府采购法规范不可能是由市场自发产生的。这样就导致了以政府为主导的中国政府采购法立法的机会成本太高的问题。
(2)政府采购法的立法技术也直接关系到政府采购法立法的成本。立法技术熟练，则一项具体的政府采购法律从起草、审议到实行的时间会大量减少，节省人力、物力、财力，而且能完整准确地表达政府采购法的内在精神实质和立法意图。如《政府采购法》从起草、审议到实行，历时四年，由全国人大常委会预算工委、财政部、国家计委、国家经贸委、国务院机关事务管理局、总装备部等单位以及众多专家学者参与。此外，作为政府采购法立法基础的社会条件的成熟程度、社会需求强度和实践积累的程度对降低政府采购法立法成本也具有积极的意义。
(3)政府采购立法层次和主体过多。根据我国宪法和立法法的规定，我国现行的立法体制可以概括为“一元两级三个层次”。“一元”是指全国人大及其常委会。“两级”是指中央和地方。“三个层次”是指在中央和地方每一级中都有三类立法主体，在中央有全国人大及其常委会制定基本法律和其他法律、国务院制定行政法规、国务院各部门制定部门规章；在地方有地方人大及其常委会制定和批准地方性法规、省级人民政府制定政府规章、较大的市人民政府制定政府规章。除此之外，还有较大市的人大及其常委会制定地方性法规、民族自治地方的自治条例、单行条例以及经济特区的授权立法等。在这个层次过多、主体过多的立法体制下，政府采购体制成本被不适当地加大，造成了资源的严重浪费。实践中，各地政府用地方性政府采购法规取代中央政府采购立法，地方政府出台的一些具体细则并没有联系本地实际，没有在调查研究的基础上下功夫，没有对中央政府采购立法进行消化吸收，而是不适当地把政府采购执行政策中那种转发文件的做法带到地方政府采购立法工作中，这不仅降低了上位法(政府采购法)的权威，而且加大了政府采购立法体制成本，也相应地增加了政府采购立法程序成本、政府采购监督成本及其实施成本的投入。
(二)政府采购法实施成本
1政府采购法的实施成本构成。政府采购法作为一种制度安排，是对现存政府采购法律关系的某种肯定或维持。从经济学的角度看。政府采购法的实施包括政府采购执法、司法、守法，就是能够经济合理地将政府采购法运用于社会生活中，调整现实的政府采购法律关系，达到立法者制定政府采购法的目的。然则“徒法不足以自行”，政府采购法的实施也要付出一定的代价，这种代价就是人、财、物的消耗。如果把上述因素纳入我们对政府采购法实施成本的研究视野，政府采购法的实施成本便可界定为具体适用国家构建政府采购法律制度结构或利益格局而耗费的人力、物力、财力。其涉及的内容有：(1)国家为维持政府采购法实施机关的正常运转而投入的费用，如财政部门、采购实体、政府采购中心的办公费及其工作人员的报酬等。(2)消除旧政府采购制度以及变革阻力的费用。新的政府采购法的实施作为对政府采购法律关系当事人利益关系的改变或重构，总会有一部分人的利益受到绝对或相对的影响，他们便可能利用自己的地位或权势来阻挠该法律的实施，国家为清除这部分人的影响，而对他们进行各种形式的宣传、劝导甚至补偿有所投人。(3)来自社会公众和个人方面的投入。如政府采购人、财政部门(政府采购监管机关)、政府集中采购机关(采购中心)、政府采购其他机构、供应商以及社会公众学习新政府采购法的费用等，以及违反该法强制性规定者所支付的违法成本如支付的赔偿金、缴纳的罚款以及守法的成本等。尚须指出的是，人们在遵循新的政府采购法中所确定的新制度的安排并非毫无成本支出或利益放弃，于是这些支出或利益放弃就构成了政府采购法的守法成本，或日政府采购法的机会成本。
2影响政府采购法实施成本的因素。从经济学的角度讲，政府采购法实施成本是指国家在实施政府采购法的过程中，借助这种新的制度结构或利益格局而耗费的人力、物力、财力。影响我国的政府采购法实施成本的因素主要有以下几个方面：
(1)政府采购法内容的客观性和形式的合理性。作为重要的市场经济法律制度，政府采购法必须反映客观规律，符合客观需要，才易于实施。而目前我国的政府采购法的内容往往具有滞后性，不能反映客观的经济生活，操作性差，这也是政府采购法实施的一大障碍。如现行的《政府采购法》，其内容缺陷表现为：采购主体和采购客体范围规定过窄；供应商资格标准、资格瑕疵及资格预审程序未做规定；公共政策执行方面、保护性采购政策方面、服务采购方面的规定很不完善，缺乏可操作性；政府采购合同中的技术规格的编制和确定、单方解除合同及债权债务的特殊处理等方面未做规定；等标期、BOT(建筑、经营、运输)、政府采购监督管理机构、竞争性谈判、两阶段招标等方面操作性差。此外，我国的政府采购法在形式上庞杂混乱，在政府采购法体系内部和其他部门法之间无法很好地衔接。如《政府采购法》与《招标投标法》的关系不明确且有重复规定。
(2)社会公众对政府采购法的认同和感知的程度。政府采购法坚持“规制和自由相统一”的原则，既要保证市场主体生存的自然生态环境，又要对损害社会整体利益的行为进行规制。这就决定了政府采购法必须要约束和限制政府采购法主体为追求自身利益最大化而将其制造的损失转嫁给其他人负担的产出最大化的行为。如果政府采购主体对政府采购法的认同和感知程度高的话，则政府采购主体就会主动遵守政府采购法，减少了因违法行为所支出的成本，这就是守法激励机制对政府采购法实施成本的影响，即当个人的守法的结果与其私人利益相一致时，政府采购法因为具有内在的利益驱动性而顺利推行。而另一方面，这也减少了有关专门执法机关主动推行政府采购法而相应增加的机构设置、人员设置、监督查处等的一系列实施成本。
(3)权利寻租(权力商品化)对政府采购法实施的影响。在政府采购法实施过程中，如果借助政府采购机关(政府集中采购机关、政府采购其他机构和政府采购监管机关)的权力来不平等地对待商品供应商就会产生因执法不公所造成的优惠，同时政府采购权力的行使者也往往为了自身的利益，通过不平等的活动为其利益关系人谋求不平等的竞争利益，这种关系在经济学上称为设租(卖法律)和寻租(买法律)关系。而为追求这种额外利益而向政府采购执法者或司法者所支付的代价则为寻租成本。只要存在政府采购法律私人成本和社会成本间的差额，只要存在着政府采购行政权力泛化和双重经济体制并存的局面，寻租现象、钱权交易和以权谋私的行为就不可能消失，这也是腐败现象产生的根源。
三、政府采购法成本的降低途径
如何以最少的成本支出，换取最佳的运行效果，需要探讨政府采购法运行的最佳成本边际，而通过上述对政府采购法成本构成以及影响因素的具体分析，笔者认为降低政府采购法成本可以从以下几个方面展开：
(一)改善政府采购立法体制
1在政府采购法立法方面，坚持政府采购法立法与社会经济需求相适应的原则。首先，立法机关必须加强政府采购法立法前的调查研究工作，明确立法主体的权限和范围，提高立法技术和立法人员的素质，注意协调好职权立法与授权立法的关系、中央立法与地方立法的关系。同时要保证《政府采购法》与其他基本法之间的衔接。而且在政府采购法立法过程中，我们可以引入成本收益分析方法，对每项政府采购法律规范的立法成本，在实施中对社会的积极和消极影响，实施中的直接支出和收益进行预先比较。其次，政府采购法立法必须与社会需求相适应。判断这种供需协调情况的标准一是社会经济生活是否具有通过立法来实现一定利益的要求，这表明政府采购法立法的必要性；二是社会是否具有足够支付政府采购法运作的成本，这是政府采购法立法的可能性。一个国家在一定阶段的政府采购法立法的数量以其政府采购法立法的发展规模和速度，都必须符合上述两标准，这是政府采购法立法的基础和原动力。
2改革政府采购法建设的指导思想，改革政府采购法规制的方式，优化市场管理，引入市场机制。政府在干预活动中引入与成本收益相关的价格约束机制在立法和实施中适当的引入竞争机制。这有利于扭转法律服务长期由国家机关垄断供给带来的低质量和高成本的状况。有的学者提倡“非国家机关的组织，诸如商会、律师事务所、审计事务所、会计事务所之类的社会中介机构更多的向社会提供法律服务，这样有利于中国法律成本的节约”。同理，我国政府采购法律制度日后的修订和完善也可以适当引入竞争机制。
(二)改善当前的法制环境
创造良好的法制环境，保障政府采购机关依法行使权力，提高公众对政府采购法的认同水平和感知能力。对于政府采购机关来说，必须克服寻租行为和搭便车行为，“亲手割断社会经济主体附庸于行政的权力的脐带”。在政府采购法领域，我们可将授权与控权相结合，通过对市场主体的基本权利的法律保障来约束政府采购机关的权力；通过政府采购机关自身的义务和责任来约束其权力；通过上级政府采购机关的行政权力来约束其权力；通过政府采购机关所在地的党委、政协、社会舆论、检察机关、司法机关的监督来约束其权力，从而从根本上克服腐败现象和不正之风。对于社会公众来说，必须提高他们的法律意识。这意味着不需要投入大量的人力、物力、财力，政府采购法就能顺利贯彻实施，有利于节约政府采购法成本，促进政府采购法运行。其方式主要是建立有效的法律传播途径，加强普法教育。这有利于公众尊重他人权利且自觉守法。
(三)推进立法的民主化进程。实现政府采购法的公正和秩序价值
推进政府采购立法民主化的主要途径是建立政府采购立法公众参与制度，提高和扩大公众参与政府采购立法的深度，以公众的直接参与弥补民选政府采购立法代表在反映民意方面不够充分的缺陷，是现阶段唯一现实可行的办法。目前，我国在推进立法的民主化方面作了许多探索，国家曾多次采取全民讨论方式决定法律草案，如宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法、土地管理法、村民委员会组织法、合同法、婚姻法等。2002年6月29日颁行的《政府采购法》存在采购主体地位和政府采购的客体适用范围不明确、政府采购中公共政策的制订与执行规定缺失、与《招标投标法》和《反不正当竞争法》的衔接不紧密，出现重复立法现象以及政府采购机构单方解除合同及政府履行债务等问题。其主要原因是在政府采购立法中没有充分发扬民主。因此，在日后《政府采购法》的修订过程中，应当做到：一是要深入实际，贴近群众生活，关注社会热点、难点问题，善于发现和总结实践中带有规律性的问题，通过法定程序，及时总结并上升为法律规范。二是广泛听取各方面的意见，包括有关机关、社会团体、企业事业单位、基层工作者和行政管理相对人等；对一些关系人民群众切身利益的政府采购立法项目，必须通过一定的渠道适时向社会公布以征求全民的意见。三是要积极开展并完善立法座谈会、论证会和听证会制度，对立法项目的合理性、可行性和可操作性等进行讨论和质证，增强立法工作的公正性和透明度，从而实现法律的公正和秩序价值。
总之，对政府采购法的成本进行分析的意义在于通过关注政府采购法律的投入和产出之比，合理利用政府采购法的资源，降低政府采购法成本，实现政府采购法运作的高效率。
