部门预算管治的改革

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预算管理是政府依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动，是财政管理的核心组成部分，也是政府对经济实施宏观调控的重要手段。预算管理属于管理范畴，是经济管理的组成部分，是财政管理的中心环节。

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》明确提出，要健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任，深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。预算细化、公开、透明，其意义不单单是节约资金，更重要的是发挥人大的监督作用，提高政府对经济工作的指导性，维护人民的最根本利益。在借鉴西方市场经济国家成功经验的基础上，我国正在推行以部门预算、政府采购和国库集中支付制度为核心的公共预算改革，在构建新预算模式的三项核心制度中，部门预算是关键。这是继“分税制”、财政体制、新税制改革之后的又一重大改革决策。部门预算就是财政按照规范的程序和方法，将每个部门的所有收入、支出通过一本预算详细地反映出来，经过国家权力机关审查批准后严格执行的预算编制管理办法。部门预算改革使我国的财政预算管理向科学化、法制化、规范化方向迈进了一大步，有利于规范政府理财行为，转变财政职能，提高政府总体管理水平，实现民主理财、依法理财，加快公共财政体系建设。

经过近十年的探索和实践，我国的部门预算管理工作已经跃上了一个新的台阶，取得了明显的效果。主要表现在：

一、有助于初步建立与社会主义市场经济相适应的预算管理新体制

预算管理在整个财政管理中占有很重要的位置，预算管理方式、方法与市场经济接轨程度如何，在很大程度上影响着新的财政管理体制的建立与运行。将部门预算作为预算管理的基本组织形式，突出了部门在预算管理中的基础作用，从而使财政资金围绕部门形成一个使用、管理和监督的新的运行体系。零基预算、综合预算等新的预算编制方法的运用，更加注重了客观因素，减少了人为因素影响，提高了预算的准确性，使预算管理的科学性大大向前推进一步。

二、有助于规范“三个”(政府、财政、部门)行为，推进依法理财、民主理财

早编细编预算，将预算编制到部门、到项目，大大增强了预算的透明度、公平性和约束力。人员经费按政策核定到人，杜绝了吃空头的现象；公用经费按分类分档定额标准核定，使部门开支透明化；专项项目经过多方论证，提高了项目预算的科学性和准确性，有利于政府及时决策。

三、有助于优化资源配置，增强政府宏观调控能力

采用零基预算的编制方法，能够使有限的资金安排到急需的项目，避免了浪费。推行综合预算，把预算内外资金统筹使用，增大了政府可调控资金规模，使资金分配更好地体现政府宏观调控的意图。同时，采用科学的资金分配方法，早编细编预算，改变了过去对预算资金先切块给主管部门，然后再慢慢定项目的做法，加快了预算执行进度，并大大提高了资金的使用效益。

四、有助于促进部门加强管理，提高政府的总体管理水平

为做到细编预算，部门必须下大力量彻底摸清自身及所管单位的人、财、物、资、产等各方面情况，这对加强部门基础管理创造了条件；预算落实到具体项目，将促使部门更加重视行业发展规划和项目的研究论证，从而有助于将最急迫、最重要、可行性最强的项目排在前面，进而提高财政资金的使用效益。

五、有助于从制度上加强和推进廉政建设

当前一些地方和部门财经纪律松弛，出现这样那样的违规违纪问题，一个重要原因在于预算较粗，财务管理有漏洞。由于预算安排上资金不能落实到项目，容易导致资金被挪用；由于没有实现部门预算内外资金统筹，有的预算外收入成了单位的“小金库”；由于经费开支没有科学的、统一的标准和定额，一些部门发生了许多不合理支出；由于帐户分散，难以监督管理，多数违纪问题都与帐户有关。实行预算管理改革，可以从根本上有效解决上述问题，进而有力地促进廉政建设。虽然我国部门预算管理改革工作进展顺利，改革成效逐步显现，并对财政其他方面的改革起到了一定的推动作用，但毕竟改革时间短，有些问题还不能马上解决，还需要各方面的配合以及配套的改革措施。我认为。要继续深化部门预算改革，还需要抓好以下几个方面的问题：

(1)深化行政事业单位机构改革。坚持用绩效预算来优化基本支出预算，减少财政供养对象。采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀，财政对各类行政单位行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核。辅之以一定的奖罚措施。同时清理和规范事业单位的财政经费供给范围。市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，重新明确和界定财政支出范围，加强政府的社会职能，扩大政府预算用于社会保障的支出。逐步规范事业单位的财政供给范围，减轻财政的经费供给压力。对事业单位进行归类梳理，按公益性、半公益性和经营性三种类型分别采取不同的财政政策。同时，制定科学的支出预算编制方法。加强支出的量化管理，建立一套与零基预算要求相适应的指标体系和支出评定机制。

(2)加强综合预算管理，深化“收支两条线”改革。虽然部门预算的编制原则之一就是综合预算，而且在这方面我们也做了大量工作，但效果并不明显。各地应该进一步加大清理整顿行政事业性收费、基金项目的力度，取消现行收费、基金中不合理、不合法的项目，将保留项目逐步纳入预算内管理；对于确需实行预算外资金管理的收费，也要严格实行“收支两条线”管理，逐步建立起性质合理、管理严格的收费、基金体系。财政部门应加强收缴监管工作，加大处罚力度，对不履行职责，应收不收，应罚不罚的有关责任人予以严肃查处，确保预算外资金应收尽收。将所有财政性资金置于财政部门统一监管之下，各项收入(包括财政预算资金、财政核拨批准留用的预算外资金以及依法组织的其他收入)全部纳入部门预算。

(3)硬化预算约束，增强部门预算的透明度。实行部门预算后，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、纪检监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感。完善《预算法》及相关法律、法规和政策规定。包括：修订和增补《预算法》及其实施条例的有关条款；修订与财政预算直接相冲突的法律和规章；对现有的会计制度和财务制度要进行调整，与部门预算编制口径保持一致。财政部门内部要本着分权制约的原则，设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高。增强部门预算的透明度，首先要在部门预算决策中引入听证制度。其次，强化新闻媒体的舆论监督作用。最后，建立和健全部门预算公告制度。财政预算报告必须符合完整性、公正性和及时性这三项基本规范，以便报告的使用者能全面、准确、及时地了解政府公共预算收支的状况，使政府的公共管理行为接受社会的广泛监督。

(4)健全绩效机制。要运用科学、规范、细致的绩效评价方法，使预算资金与部门工作绩效直接挂钩，推行绩效预算模式。建立起“以成本效益分析为核心，推行年度滚动预算”的考核机制，确保部门预算和财政资金的效益不断提高。通过开展科学的项目可行性论证，合理编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系的条件成为完成任务与提供相应资金关系。增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目效益情况的跟踪检查，并为最终实现预算资金的有效配置提供科学依据。