河南现行财政政策的不足及政策意见
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一、河南促进经济发展方式转变的财政政策及效果评价
近年来，河南财政充分发挥职能作用，努力促进经济发展方式转变，不断加大政策支持力度和资金投入力度，在科技进步和技术创新、生态环境建设、工业结构优化升级、产业结构调整、市县财政体制完善、县级产业集聚发展、区域经济协调发展等方面取得了良好效果，为促进河南经济发展做出了积极贡献。
(一)促进科技创新。“十一五”时期以来，河南不断加大对科技进步和企业技术创新的支持力度，2006～2009年，各级财政科技支出累计达108.6亿元，年均增长26.9%，高于同期河南财政经常性收入年均增幅6.2个百分点，高于同期全国科技支出年均增幅0.5个百分点。同时，优化科技支出结构，全面提高河南的科技创新能力。
(二)加强生态环境建设。“十一五”时期以来，河南持续加大支持节能减排和环境保护力度，2006～2009年，河南环境保护累计支出236亿元，年均增长56.4%，比全国平均年增长率高17.6个百分点，有力地促进经济的可持续发展。各级财政部门积极筹措资金，支持县级以上城市、县城全面建设污水处理厂和垃圾处理场;对淘汰落后产能的地方给予奖励;支持重点流域、行业、企业污染防治;建设覆盖全省的环境自动监测系统以及“村收集、乡运输、县处理”的农村生活垃圾收集处理体系。在资源利用上着眼于建立缓解环境资源能源制约的长效机制，全面开展煤炭资源有偿使用制度改革，集中10.9亿元支持重点矿种地质勘查，扩大水环境生态补偿机制实施范围。在生态建设方面，各级财政大力支持退耕还林、天然林保护、公益林建设;支持地质环境治理和遗迹保护、煤炭沉陷区治理;筹措和利用外国政府贷款、赠款，实施造林项目和城市综合治理。
(三)推动工业结构优化升级。“十一五”期间，河南继续加大对工业经济结构调整力度，2006～2010年，全省共投入工业结构调整贴息资金19.6亿元，支持结构调整项目355个。其中省级财政安排工业结构调整资金9.8亿元，由2006年的1.4亿元逐步增加到2009年的2.5亿元，重点支持省百户重点企业、50户高成长企业在技术创新、结构升级、节能减排等方面实施的重大项目，着力解决影响全省产业结构升级的关键问题和薄弱环节，通过政府贴息政策的引导作用，吸引了大量金融机构贷款，对促进经济发展方式转变、提升工业整体竞争力、促进工业经济发展和结构优化升级起到了积极作用。2009年，全省全年工业增加值达到10300亿元，同比增长11.5%，其中规模以上工业增加值突破8000亿元，同比增长14.6%;主营业务收入超过26000亿元，同比增长8%以上;利润达到2300亿元，同比增长100亿元以上。
(四)支持服务业发展。为增强河南文化产业发展后劲，各级财政积极筹措资金支持文化基础设施建设，促进文化产业健康发展，支持设立文化产业投资有限公司，搭建文化产业发展融资平台，研究实施文化体制改革财税优惠政策，加快经营性文化事业单位转企改制步伐。2009年，河南用于文化、旅游、金融方面的支出分别为25.2亿元、8.5亿元、6.8亿元，分别比2006年增长2.3倍、1.4倍、5.6倍，均远高于同期河南财政经常性收入增长0.76倍的水平。2009年，河南第三产业增加值由2006年的3652.27亿元增长到5629.66亿元，年均增长15.5%。二、三产业增加值占国民生产总值的比重由2006年的83.6%提高到85.7%，提高2.1个百分点。
(五)引导市县科学发展。2009年经省政府批准，河南对省与市县的财政体制进行了进一步完善。一是为促进产业结构优化升级，推动经济增长主要由依靠第二产业带动转变为第二、第三产业协同带动，增加省级对市县增值税增量的分成;二是为促进各地更加注重发展质量和企业效益，调低省级对市县企业所得税增量的分成;三是为促进节约资源、保护耕地，实现人与自然和谐发展，增加省级对市县资源税和耕地占用税增量的分成;四是为了提高财政收入质量、优化经济环境，增加省级对市县罚没收入和社会抚养费增量的分成。完善后的体制既保证了省级财力稳定增长，以确保省财政有适当的财力履行辖区调控责任，又在引导市县提高经济增长质量和效益、促进资源节约和保护耕地、推动经济发展方式转变等方面发挥了积极作用。
(六)壮大县域经济。为鼓励引导市县在经济发展上向规模化、集约化转变，省财政近年来按照省委、省政府“三个体系、一个载体”的战略部署大力推动产业集聚区加快发展。一是在全省县市和享受转移支付的城市区全面建立以财政为依托的中小企业信用担保体系，截至2009年，全省121家县级担保公司注册资本共计37亿元，其中:财政出资27.3亿元(含省级补助资金8亿元)，社会资本出资9.7亿元。累计提供担保额达45亿元，为2000多家中小企业提供了担保融资服务。二是筹措10亿元支持建立产业集聚区发展投融资平台，增强产业集聚区投融资机构融资能力，加快产业集聚区公共基础设施和标准化厂房建设。三是实施区域性财政激励政策，对2009年省级分成市县的营业税、企业所得税、个人所得税当年增量按一定的比例返还奖励市县主要用于产业集聚区投入，2009年省级共下达奖励资金6.8亿元。四是筹措6亿元对全省产业集聚区进行了奖补。五是对产业集聚区和城市新区实行核定基数、超收或增收返还的财政激励政策，引导和推动生产要素向集聚区集中，以增强其自我发展和积累能力，促进其加快发展成为带动全省经济快速发展的重要载体。
(七)促进区域协调发展。为了加大对困难地区的帮扶力度，促进区域协调发展，河南于2006年设立2亿元的“扶持经济困难县发展专项资金”，集中财力对县域经济发展困难最为突出的13个县进行专项帮扶。在此基础上，2007年又增加2亿元设立“扶持黄淮四市发展专项资金”，将省内经济社会发展相对较慢的黄淮四市全部纳入扶持范围。专项资金重点用于工业聚集区基础设施建设、职业技术教育基地建设、对带动农副产品精深加工和扩大就业作用大的农业产业化项目及符合国家产业政策的项目。这些具有一定带动效应，对就业、财政收入贡献大的工业项目，对引导困难地区加快发展，逐步增强自身“造血能力”的具有重要推动作用。2006～2008年，省财政共下达专项资金9.36亿元，对全省困难地区加快发展发挥了较好的扶持和带动效应。
虽然近年来财政部门出台了很多政策措施，不断加大资金投入力度，在努力促进河南经济发展方式转变方面做出了积极贡献，但由于各种原因，还存在诸多问题和矛盾，需要认真研究加以解决。
(一)科技投入仍然不足。河南的科技创新在全国仍然较为落后。一是财政性资金投入总量逐年提高，但占全省财政支出的比重偏低且提高缓慢。2009年全省科学技术支出35.5亿元，占一般预算支出的比重仅为1.22%，与2006年科学技术支出占一般预算支出的比重1.21%基本持平，低于全国平均水平近1个百分点。二是高新技术产业始终没有长足的进步，高新技术企业实力薄弱。2008年河南高新技术产业占规模以上工业增加值的比重仅为19.2%。三是在科技经费筹集总额中企业所占的比例较大，且呈逐年递增趋势。企业由于受经营宗旨限制，其研发经费往往投入到一些“短、平、快”项目，核心技术或关键技术的研发由于投入大、周期长、风险高较少投入，而2009年河南财政资金用于基础研究和应用研究的支出仅为7652万元和26558万元，核心技术不足直接导致企业竞争力不强。
(二)环境保护有待加强。随着河南经济的快速发展，环境问题日益突出。一是资金投入不足。“十一五”时期以来，河南环境保护支出大幅增长，但与全国相比仍处于较低水平。2006～2009年四年间，河南总人口人均环境保护支出250元，仅相当于全国平均水平的70.4%。市县对环保的投入更少，不少县(市)的排污费大部分用于环保人员的经费支出，挤占了污染治理资金。二是结构性污染问题仍然突出。目前河南有色、化工、钢铁、电力、煤炭等高耗能高污染的能源原材料行业占全省工业总量的比重接近60%，短期内仍是拉动全省工业增长的主要动力，结构性污染压力不减。三是污染减排的三大体系建设与运行不能适应减排规定要求。按照国家规定对列入减排计划的城镇污水处理厂、脱硫电厂要进行每季度至少一次的在线监控装置比对监测，但目前对脱硫电厂的比对监测还没有完全到位，部分污水处理厂受经费等因素限制不能正常运行。
(三)区域发展仍不协调。近年来，省财政通过落实县级基本财力保障机制，增加对市县均衡性转移支付规模等政策大幅提高财力薄弱地区落实各项民生政策的保障能力，努力促进区域协调发展，但地区发展不平衡、区域协调联运差的问题仍然突出。一是地区发展不平衡。2008年，省辖市人均财政一般预算收入最高与最低之差为3246元，是2000年的5.5倍;人均财政一般预算收入最高县(市)是最低县(市)的46倍。二是区域之间联动差。地区间产业分区协作不够，关联度不高、互补性不强，不少地方支柱产业选择雷同，导致产业结构趋同，过度竞争现象严重。比如，全省18个市中有16个将食品、纺织等行业列入支柱产业，有12个将冶金、化工、机械制造、汽车及零部件等行业列入支柱产业。同时，区域间生态建设和环境保护协调性不够，存在着上游污染、下游治理等现象。
(四)专项资金投入分散。近年来，为推动经济发展方式转变，促进产业结构升级，河南通过设立专项资金，较好地发挥了财政资金的引导带动作用。但从总体来看，资金投入仍比较分散。一是专项资金项目较多，管理分散。目前河南仅涉及推动经济发展方式转变的专项资金就包括企业自主创新资金、信息化资金、中小企业发展资金、工业结构调整资金、高新技术产业化资金、节能减排专项资金、招商引资专项资金、现代农业产业体系专项资金、服务业发展专项资金、旅游专项资金、外贸专项资金等十余项，这些资金分散管理在不同的部门、单位，彼此之间不易形成互补或合力，降低了专项资金的政策导向作用。二是专项资金规模较小，作用有限。受河南财力制约，目前上述专项资金的规模大多为5000万元左右，而2009年河南的国民生产总值已近2万亿元，二三产业增加值近1.6万亿元，单项资金的规模相对河南新兴工业大省、经济大省的现状而言规模偏小，调控引导作用有限。鉴于上述状况，在资金总量有限的前提下，为集中财力办大事，有待对现有专项资金进一步整合，以充分发挥财政资金的使用效益。
三、河南加快经济发展方式转变的重点及有关政策建议
(一)支持加快产业集聚区建设。产业集聚区是促进“三化”协调发展、构建“三大体系”、实现科学发展的有效载体和重要依托，是落实科学发展观的实现途径，是转变发展方式的战略突破口，要重点支持产业集聚区加快发展。一是支持构建产业集聚区投融资平台。省级财政设立扶持县(市)产业集聚区发展专项引导资金，省辖市、县(市)相应安排财政专项资金，向产业集聚区投融资公司注入资本金，同时扩大投融资公司资本注入来源。二是健全异地投资、税收分享办法。鼓励新引进企业按照集聚区产业发展规划入驻产业集聚区，对政府主导的规模以上异地投资企业直接缴纳的主要税种地方收入，自项目投产之日起，投资(招商引资)主体所在地政府与项目入驻地政府可以按双方协商一致的税种、比例和期限共同分享。对县(市、区)辖区内各乡镇之间招商引资项目的异地建设，由县(市、区)政府负责制定具体税收分享政策。三是认真落实超收全额留成的财政激励政策。2010～2012年，对集聚区当年增值税、营业税、企业所得税超过基数上缴省财政部分，全额奖励县(市)。四是减免行政事业性收费。2010～2012年，对入驻产业集聚区的项目，除中央规定的收费项目外，免收各项行政事业性费用。
(二)支持加快现代产业体系构建。构建现代产业体系，是推进产业结构调整升级、促进经济发展方式转变的重要引擎和途径。可从以下方面予以重点扶持:一是认真落实有关政策，支持企业兼并重组和战略合作。因企业重组对省辖市之间和省与省辖市之间财税利益造成较大影响的，以重组前一年企业上缴的各项税收和附加为基数，按照“依法征收、按基数同比分享”的办法进行调整。二是继续落实增值税分配政策。市县增值税收入(地方留成部分)以2008年为基数，增量部分省级分成20%，取消省下划郑州市增值税收入上解递增规定。三是集中省属煤炭企业所得税返还、亏损补贴(含有色企业)资金，统筹省工业结构调整、高新技术产业化、企业自主创新、信息化发展、农业产业化等专项资金，或调整国有资本经营预算支出，支持重点企业转型升级。四是统筹使用促进中小企业发展、科技型中小企业创新基金、中小企业国际市场开拓资金等专项资金，充分发挥中小企业融资担保机构的作用，促进中小企业调整结构、走出国门。五是充分利用中央和省设立的服务业发展引导资金，通过以奖代补、贷款贴息和财政补助等方式，引导社会资金，努力把服务业培育成跨越发展的新支柱。六是综合运用创业风险投资引导基金、省重大科技专项、高新技术产业化贴息资金，以及贴息、以奖代补、税收减免、政府采购等财政政策，支持加快培育新兴战略产业，支持高新技术产业开发区依据自身优势集聚新兴产业项目。七是认真落实国家鼓励消费的各项财政政策，积极培育新的消费热点，着力促进消费结构升级，为产业转型升级提供强劲的需求动力。
(三)支持加快现代城镇体系构建。构建现代城镇体系既是扩大内需和调整结构的战略重点，又是破除城乡二元结构的根本途径，对经济发展方式转变具有综合性、关键性和全局性意义。要从以下方面加强扶持:一是建立覆盖各级财政的城镇基础设施投融资平台融资运营机制。对已有的投融资平台继续给予扶持，同时支持有条件的市、县利用现有城建资产和土地资产建立城镇建设投资开发公司等投融资平台。二是建立财政投入稳定增长机制。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排”的原则，加强资金统筹力度，优化支出结构，确保城镇基础设施建设资金投入稳定增长。三是建立城镇化建设财政激励机制。改革现行城镇基础设施建设资金以补助为主的管理方式为以奖代补、先建后补，调动各级政府和社会各方参与城镇化建设的积极性，努力放大财政资金使用效应。四是完善城镇基础设施收费融资机制，通过调整价格和收费，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。五是认真落实促进新区发展的财政激励政策。2010～2012年，对新区当年增值税、营业税、企业所得税比上年增收上缴省财政部分，全额奖励所在省辖市，主要用于城市新区基础设施和公共服务设施建设。
(四)支持加快自主创新体系构建。建设自主创新体系，是提高区域竞争能力的根本要求，是推动发展方式转变基本途径，是实现跨越发展、推动中原崛起的战略性举措，是建设创新型河南的重要保障。财政支持的着力点:一是对企业新建的、经过认定的国家级研发机构(含工程(技术研究)中心、重点实验室)，由省财政一次性给予100万～200万元的资金补助。二是切实落实高新技术企业所得税优惠政策和企业研究开发费用税收抵扣政策。三是进一步完善财政科技投入机制，把企业自身研发投入和企业研发中心建设作为申请政府科研经费支持的重要条件。统筹利用科技型中小企业技术创新等专项资金，对中小企业技术创新活动和成果转化提供财政补助或贷款贴息。对企业发明专利申请给予财政资助。四是落实国家自主创新产品首购和订购政策，鼓励、扶持自主创新产品的研究和应用。对省内企业或科研机构生产或开发的符合首购和订购条件的产品，按照自主创新首购和订购办法进行政府采购。
(五)支持推进农业现代化。提高农业现代化水平不仅是河南保障国家粮食安全的需要，而且是河南推进工业化、城镇化的基础支撑;重点支持农业现代化不仅是基于河南实际的现实选择，而且是河南加快经济发展方式转变的重要环节。财政需要突出抓好以下方面:一是通过加强农业富余劳动力培训、完善有关政策、做好失地农民社会保障工作，推动农村土地适度、规范、有序地流转。二是创新财政投入和政策扶持方式，促进农业产业结构调整，积极培育特色农业，大力发展农村二、三产业。三是加大财政扶持力度，大力发展循环农业。四是建立健全农村金融服务体系。研究出台支持农村金融机构发展壮大、鼓励农村金融机构增加涉农贷款的相关财政政策;进一步加大财政投入，健全完善以财政为依托的农村信用担保体系，充分利用担保业转移和分散信贷风险功能，促进农村金融业发展;积极推进以财政为依托的政策性农业保险公司建设，建立健全农村保险体系。
(六)支持承接产业转移。积极承接境内外产业转移，是促进河南开放型经济和产业集聚区发展重要抓手，是加快河南产业结构优化升级和转变经济发展方式的关键切入点。一是认真落实招商引资奖励政策，对成功引进3000万美元以上的十大产业招商引资项目，给予项目单位财政补助;对跨国公司在河南新设立并经过认定的国家级和省级研发机构，分别给予200万元和100万元的项目资助。二是切实落实承接产业转移奖励补助政策，对转移到各级产业集聚区5000万元以上的项目，省财政给予一次性奖励;2009～2012年，对转移到各级产业聚集区的出口企业，财政按0.1元人民币/美元的标准给予国内运费补助，补助资金由省、市或县(市)各负担50%。
(七)支持资源节约和生态环保。集约节约利用资源、保护生态环境，既是加快转变经济发展方式的必然要求和重要着力点，又是拉动经济增长的重要途径。一是继续落实资源类税收调控政策。市县资源税收入以2008年为基数，增量部分省级集中30%;市县耕地占用税收入以2007～2008年两年加权平均数为基数(分年权重为2007年1/3和2008年2/3)，增量部分省级集中20%。二是认真落实节能减排奖励政策，对列入国家淘汰目录的行业和产品，淘汰的产能经验收合格后给予奖励。三是对十大重点节能工程项目技术改造完成后按实际取得的节能量和规定标准进行奖励，实行以奖代补;对高效节能产品(空调、电机、照明)在销售环节争取国家资金给予补助。四是对符合奖励条件的节能技术改造项目，可按企业报告节能量先预拨60%的奖励资金，项目完成后再进行清算。
(八)支持保障和改善民生。转变经济发展方式的根本目的之一，就是要加快推进以改善民生为重点的社会建设。为此，一是继续加大投入。支持提高教育现代化水平，办好义务教育、职业教育，提升高等教育;支持扩大就业，加快社会保障体系建设;加快发展面向民生的公益性社会服务，支持医疗、卫生、文化等事业发展，促进经济社会协调发展。二是注重调节收入分配。支持调整收入分配结构，提高居民收入在国民收入中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，不断提高居民消费能力。制定区域财力差异控制目标，将市县之间的财力差异控制在一定范围之内。
