财政涉农专项资金存在不足的内因及完善

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财政涉农专项资金是指政府为了促进农村经济社会的发展，财政预算资金给予特定支持并有较强管理约束的项目资金。近几年来，国家加大了财政支农力度，涉农专项资金逐年增加，但管理上却没有跟上，出现了很多问题，如项目过多，相互协调沟通不够；使用分散，资金导向功能不强；管理滞后，跟踪问效机制不畅等等，本文拟对上述问题的成因及如何完善财政涉农专项资金管理，谈些粗浅看法。

一、财政涉农专项资金存在问题的原因剖析

（一）政府事权划分不清，缺少与之相适应的财力匹配机制。随着经济水平的不断提高，公共财政的逐步确立，各级政府将承担更多的农村社会管理和公共服务职能，财力需求越来越大，同时，财权却不断上移，基层政府财权与事权存在着很大的不对称性，中央与地方财权、事权划分不清，加剧了地方财政权责的背离。

（二）部门职责交叉不明，缺乏与之相适应的有效协调机制。目前涉农专项资金在政府的农业、林业、水利、渔业、农机、交通、民政、教育、卫生、计生等20多个部门都有管理职能与责任，资金项目通过不同渠道下达，各个部门在维护自身管理权限之际，往往要顾及部门自身利益。此外，国家拨付的涉农专项资金在政府各部门之间的分配安排上没有形成一个统一有效的协调机制，加上对专项资金专款专用意识比较淡薄，对截留、挤占、挪用专项资金问题的严重性认识不足，使得涉农专项资金使用随意性较大。

（三）资金使用监管不严，缺乏与之相适应的绩效评价机制。目前对财政涉农专项资金使用效益还缺乏一种较为科学完备的考评手段，专项资金的制度建设相对滞后，相应的管理体制没有形成，对专项资金的监管较弱，资金绩效评价体系刚刚建立，许多方面都处于探索阶段，绩效评价工作开展不均衡，使用效益的高低难以得到准确、完整的反映。评价指标体系科学性还不够，跟踪问效机制也不够完善，已经开展的绩效评价工作，大多属于浅层的量化指标，局限于“钱拨了没有”、“项目实施了没有”等外在的考核，总体评价往往掺杂着人为因素，很难全面反映真实情况，其结果的应用有待加强。

二、完善财政涉农专项资金管理的思考

（一）清理整合，优化涉农专项资金结构。在总结现有涉农专项资金使用管理经验教训的基础上，围绕统一、高效、科学、协调的目标，理顺资金渠道，减少交叉重复，规范资金用途。要对现有涉农专项资金进行全面清理，打破现有的各类涉农专项资金条块分割的局面，按照“该撤销的撤销，该压缩的压缩，该保留的保留，该增加的增加”的要求进行清理整合。对性质相同，用途相近，使用分散的涉农专项资金进行归并，或按资金用途重新进行分类。对不符合公共财政支持方向或已经完成目标任务的涉农专项资金，要予以取消或转变用途。将农业综合开发、国土专项资金、农村交通设施建设资金、农业产业化项目资金、农业专项补贴等各类涉农专项资金纳入整合范围，综合平衡，统筹安排，进一步明确支持对象、扶持环节、投入重点、补助标准、资金用途等。同时，按照“区分支持领域，部门归口管理；存量保持不变，增量规范安排；强化沟通协调，统筹安排使用”的原则，推进财政部门内部涉农专项资金的整合和统筹安排。在整合目标上，坚持注重结果，保证实效，力求整合后形成规模更大、质量更高、效果更好的专项资金。在整合的方法上，坚持先易后难，逐步深化。在整合的方向上，坚持优化结构，彰显战略。力求整合后的专项资金后的专项资金有利于加大“三农”投入，有利于促进城乡和谐发展。在整合的部署上，坚持强化集中，突出重点。

（二）搭建平台，统筹安排涉农专项资金。针对“三农”工作的新发展，按照“责任主体不变、管理体制不变、建设任务不变、资金渠道不变、整合使用”的原则，进一步明确涉农专项资金支持的重点，不断加强资金整合平台建设，打破行业界限、部门分割，整合优化“统一规划，统筹安排，渠道不乱，用途不变，优势互补”的专项资金管理模式，坚持以项目带动、产业带动、区域带动、增收带动等方式，促进涉农专项资金向重点产业、重点项目、重点地域集中，使有限的资金发挥最大的效益。一是以规划为引导推进涉农专项资金统筹安排。根据农业农村发展战略目标和经济社会自然资源条件，制定支持农业农村发展的中长期规划，以规划引导涉农资金的集中投入。二是以主导产业、优势区域和重点项目为平台推进涉农专项资金统筹安排。把投向相近，目标相识，来源不同的涉农专项资金归并整合，做到“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”集中财力解决制约主导产业、优势区域及重点项目发展的瓶颈问题。三是以重大专项资金为平台推进涉农专项资金统筹安排。继续以现代农业生产发展资金、小型农田水利建设资金为牵引，引导社会资金的投入。四是以完善各项惠农补贴政策为平台推进涉农专项资金统筹安排。积极改进补贴方式，减少补贴种类，提高补贴标准，增加对农业生产环节的补贴，提高财政支农投入与农业生产的联系密度，集中有限财力，加大对农业基础设施、流通体制、产业化、农业科技、村庄环境治理等方面的投入。

（三）创新机制，完善涉农专项资金管理。要按照“资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一”的要求，对涉农专项资金使用管理制度进行清理、修订和完善，对性质相同、用途相近的涉农专项资金，研究制定统一的管理办法，做好各项管理制度的衔接，避免相互矛盾抵触，进一步完善涉农专项资金管理制度体系。一是严格实行有关项目管理制度。对财政支持现代农业生产发展、高效设施农业、农桥建设、农业综合开发、河道疏浚等项目继续实行“定点定位”管理，采取项目招投标制，工程监理制，政府采购制，合同管理制等方法，强化项目管理。对粮食直补等涉及农民切身利益的各种惠农补贴项目要实行公示制度，使农民看后一目了然，心中有数，达到惠农补贴政策应有的效果。二是优化涉农专项资金管理流程。按照精简程序、理清环节、分清责任、明确目标的精细化管理要求，健全和优化涉农专项资金管理工作流程，形成环环相扣的有机链条，实施“无缝衔接”，有机配合，降低使用管理中的差错率。对涉农专项资金实施专人管理和专账核算，确保专款专用，严禁贪污、挤占、截留、挪用、违规列支涉农专项资金。不断完善农民补助基础信息数据库，及时核实和更新信息，确保基础数据的真实性，实行动态管理。三是加强信息网络技术建设。加快推进“金财工程”一体化建设，促进实现业务畅通和数据共享，逐步实现“一卡通”网络与农民补贴网对接或两网整合为一，形成一个统一平台，使财政部门共享涉农专项资金发放数据信息，掌握发放情况，提高涉农专项资金发放效率，实现涉农专项资金全方位的管理。

（四）强化监督，规范使用涉农专项资金。进一步完善涉农专项资金监督机制。在过程上，要加强涉农专项资金全过程的监督；在方法上，要加强涉农专项资金日常性的监督；在监督体系上，要加强涉农专项资金多渠道的监督，逐步建立全方位、多层次、多形式的涉农专项资金监督体系，做到资金范围延伸或拓展到哪里，资金监管就要跟踪到哪里。继续推行项目资金国库集中支付，政府采购，招投标和县级财政报账制，严把涉农专项资金“事前、事中、事后”三关，全力打造资金管理“绿色通道”，确保财政涉农专项资金发挥最大效益。一是事前严控关。明确“财政管钱、部门管事”职权分工，规范资金运行渠道，杜绝不合理使用行为发生。二是事中速办关。对涉农专项资金严格执行县级报账制，设置资金“管理台账”，实行专人、专户、专账封闭式管理。三是事后考评关。完善涉农专项资金项目数据库，建立资金使用效益考评分析机制，确保涉农专项资金发挥更大效益。坚持财政监督与审计监督、社会舆论监督相结合，确保涉农专项资金安全运行；坚持强化整改和规范管理相结合，寓整改于管理之中；坚持考核奖励和问题惩处相结合，实行奖惩分明的监管机制。同时，要推进绩效评价工作，明确涉农专项资金绩效评价工作规则、程序和考评指标，逐步建立以绩效为导向的资金分配激励机制，扩大评价范围，完善评价标准，规范评价程序，加强评价结果的应用，建立起“立项前知绩效、实施中抓绩效、完工后见绩效”的良性互动机制，从而优化财政资源配置，使涉农专项资金的安排使用更趋合理有效。要全面推行涉农专项资金问责管理，切实增强“管钱”、“用钱”的责任意识和风险意识，做到项目建设有人管，资金风险有人担。对项目建设和资金管理出现问题的地方，除工作考核实行一票否决外，在安排下年度涉农专项资金时予以挂钩，提高涉农专项资金使用效益。