集体林权改革对县级财政的作用及建议

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集体林权制度改革是对原林业经济利益分配格局进行重新划分，林业税费制度改革则对县、乡、村三级组织的经济收入产生直接影响，进而对地方治理能力结构产生重大影响。本文以江西省宁都县为例，研究集体林权制度改革对县级财政收支的影响，讨论制约林业税费改革政策长期成效的外部环境因素，在此基础上，结合我国公共体财政制改革的一些新动向，探索扩大集体林区林业公共财政支出范围和建立林区公共财政管理新体制的途径。

一、集体林权制度改革的现状

宁都县是典型的农业大县，也是国家和省扶贫开发重点县。全县有土地面积608万亩，其中林业用地面积447.2万亩，占土地总面积的73.55%，居全省第二位，森林活立木蓄积953.83万立方米，森林覆盖率69.7%，属重点林区县，现有国家及省级生态公益林面积134.88万亩，为国家首批生态示范县。为了推进集体林权制度改革，宁都县根据中央、省、市有关深化林业产权制度改革的精神，于2005年5月将林权改革在全县全面推开，截至2011年12月，主要采取了以下措施：1.明晰产权。采取均山、均股、均利的方式，将集体山林全部落实经营主体。全县已经明晰产权面积447万亩。2.减轻税费。实行“两取消、两调整、一规范”。即：取消木竹农业特产税，取消市县乡村出台的所有木竹收费项目；调整育林基金平均计费价格，调整集体林育林基金分成比例；规范增值税、所得税征收范围，从事木竹生产的单位和个人自产自销的木竹，依法免征增值税和所得税。3.放活经营。改革木竹采伐管理制度，采伐指标分配实行“前置审批、两榜公示、双线运行、确保到户”，采伐许可证由林农直接申请，符合条件的即申即批；取消所有限制林农自主经营的“土政策”，允许林农自主销售木竹。4.规范流转。允许林权所有者以出租、转让、入股、联营、抵押等方式自主流转山林，国有和集体山林的转让必须进行森林资源资产评估，并在依法设立的林业产权交易中心公开进行。通过这个交易平台，全县已有25万亩林地实现流转。转让费按年计收，对家庭承包经营的责任山不再收取任何形式的费用。5.落实经费。在减少涉林收费后，通过理顺体制、加大公共财政投入，保障林业健康发展。将基层林业站、木材检查站人员经费全额列入县级财政预算，确保了林改支出（主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分）到位。全县林改以来累计支出1335.2万元，平均2.75元/亩，其中：县、乡支出987.8万元，平均2.05元/亩，村自筹347.5万元，平均0.70元/亩。6.综合参保。2009年，宁都县在国有林场开展商品林政策性保险工作进行试点，在此基础上，2010年在全县全面铺开了商品林政策性保险工作，推行林业综合保险，将全县生长和管理正常的268万亩商品林统一按每亩400元参保，保险期为一年，保险总金额10.72亿元，保险费为428.8万元。其中，中央财政128.64万元、省财政107.2万元、县财政21.44万元、林农171.52万元。在保险期内因森林火灾、林木病虫害、自然灾害等造成被保险林木损毁的经济损失，由保险公司按所收保费的85%为止赔上限赔偿。赔偿款专项用于商品林受灾林地的造林和抚育，并接受县人大、审计、纪检监察部门的监督使用。7.增加信贷。大力推行林权抵押贷款、林农授信贷款和财政贴息贷款，帮助造林业主破解投资瓶颈。2009年以来，该县投入森林资源培育资金达7.5亿元，林农新增造林面积50万亩。8.综合配套。全力推进“一个中心、六大体系”建设，即：积极组建林业产权交易中心，建立健全森林资源管理体系、林业政策法规体系、林业投融资体系、林业科技人才服务体系、新型林业产业体系和林业保障体系。截至2007年，全县林权制度主体改革基本完成，到2010年，全县447．2万亩集体林地中，已有447万亩落实了产权，产权明晰率达99.7%，集体林地分山到户率达82.7%。全县木竹税费负担由林改前的56%下降到11%。实现了“山定权、树定根、人定心”。同时，相关配套改革积极稳步推进，财政保障力度加大，发展活力不断增强，促进了林业资源增效，基本实现了农民得实惠、生态受保护、产业得发展的目标。而且大量林权历史纠纷得到妥善化解，促进了农村社会和谐稳定，农村民主法制建设进一步发展，基层政权组织进一步巩固。集体林权制度改革虽然取得了明显成效，但也面临一些困难和压力，主要是林改把利益最大限度地让给了林农，给各级财政带来了巨大压力。同时，还存在林业社会效益保障不力、生态基础较为薄弱；林业商品属性没有充分体现、林农增收仍然困难；林业分配体制不顺、林农负担仍然较重；林业投入公益性强、公共财政支持有待加强；林权抵押贷款难度大、林业发展缺少信贷资金支持等问题。这些问题，要在下一步推进配套改革的工作中认真加以研究和解决。

二、集体林权制度改革对县级财政收支的影响

1.林业税费制度改革与县级财政性收入变化。减免林业税费，是林权制度改革中一项十分重要的配套政策，其直接目的是为了提高农民林业收入。在林业税收方面，林业税是作为农业税的一个重要组成部分，在农村税费改革后，随着农业税的取消而自动取消。林业增值税收和所得税，在林权制度改革后，有一定幅度的减少，但是税收减少的绝对量并不大，这主要是由于增值税和所得税是中央和地方公享税，且增值税总量相对较小，增值税收和所得税的减免对县级公共收入影响并不显著。林业收费则是政府开征的专项基金和收费项目。林权制度改革对县级财政收入的影响主要是来源于林业收费政策的调整。

2．林权制度改革对县级财政性支出影响。在推进集体林权改革过程中，同时推出了林业机构配套改革方案，其中最重要的改革措施是将长期依靠林业收费供养的县、乡两级林业事业单位的人员费用和日常运行费用全部纳入县级财政预算范围，以保证林业管理工作正常运行。从形式上看，林业事业单位纳入财政预算范围扩大了县级财支出数量。实际上，财政支出的扩大远不止于此。在集体林权制度改革的同时，国有林场改革也随之全面推动，各县均参照集体林权制度改革模式，将森林资源经营权也分配给职工，并采用买断等方式转换身份来安置林场和林业企业职工，其中大部分转换成本由政府承担，增加了地方财政一次性支出压力。

3.集体林权制度改革中的财政性转移支付。集体林权制度改革后，县级财政收入减少，对因取消自行制定的木竹收费而带来的财政收支缺口，一是由省财政每年通过转移支付补助安排经费。二是设立省级财政乡镇转移支付资金和村级转移支付资金，省级财政还对村级转移支付差额进行补差；三是通过调整集体林育林基金分成比例增加县、乡两级财政的林业收入。调整后的育林基金分配政策从制度上保证了乡镇一级在林业非税收入中的分配份额，但还是难以弥补取消地方林业收费制度后乡镇实际的财政性收入损失。

三、影响集体林权制度改革长期成效的因素

一是乡镇机构改革艰难，财政供养负担依然很重。二是林区农村公共品供给水平很低。在农村基础设施建设方面，农村农业税费改革后的支出缺口进一步拉大，林业收费制度改革则更进一步地加大了支出难度；在农村文化，公共卫生等其他农村公益事业方面，林区税费改革前对这方面的资金投入就很有限，改革后更加支出无保障。三是县乡政府财政困难，山区林区县乡更财政加困难。我国传统集体林区，尽管上级财政安排了专项转移支付，用以弥补乡村两级因税费改革带来的财力损失。但是，由于改革前针对农民的林业收费数量并不明确，只对取消的法定收费项目进行财政转移性补偿，显然这种缺口补偿还远不能消除税费改革对乡镇政府和村级组织的影响，特别是以农林生产为主的山区和林区，财政缺口更为严重。四是乡村债务化解难。在农村税费制度改革前，乡村债务问题可以通过“三提五统”来消化，也可以通过征收各种费用予以缓解。改革后，乡村两级收入明显减少，乡镇政府和村民组织在维持自身运转方面出现了新的债务，取消对农民的收费政策就彻底断掉了乡村两级预期偿债的资金来源，乡村两级债务压力显著加大。在林区，弥补人员等经常性经费支出缺口，成为新增债务的主要原因。凡此种种现象说明，林区林业税费改革成果巩固面临着现实的挑战。需要尽快完善林区配套改革措施，建立平衡林农林业收入和地方政府组织治理能力协调增长的政策机制，公共财政需要针对集体林权制度改革后出现的资金短缺情况，有重点，分步骤地建立起财政支持体系。

四、政策建议

1.不断扩大公共财政对集体林区的扶持范围。一是扩大财政对林区县、乡林业行政事业单位的支持范围，将林业行政机关的开支真正纳入公共财政范畴，包括的行政资金有行政人员支出、日常公用支出、固定资产购建和大修理支出；二是保证林区县乡两级林业事业机构支出，将营林机构（主要包括林业工作站、林木种子站、木材检查站、林木种苗站等）、技术推广机构、良种推广机构、营林保护机构、勘察规划设计机构等事业性机构，全部作为公益型事业单位，其人员经费及公用经费全部由公共财政供给；三是确保林区集体林业基础性支出在公共财政预算中的比例，集体林业基础性建设和森林资源保护等非盈利性项目的建设，应由公共财政补贴，森林资源保护如病虫害预测预报、检疫、防治等工作所需经费也应由公共予以适当补贴；四是将林区县乡基本建设支出纳入公共财政支出范围，重点解决财政通路、通电、通讯、吃水、科技培训、电视接收等问题，改善林区林农生产生活条件，为集体林业发展打基础；五是加大对林区县乡村三级财政转移支付支出力度。加大对林业税收取消后地方财政减收部分的支付，对村集体因林权制度改革后林业收入减收的转移支付，对集体林权制度改革过程中发生的成本费用的支付等等。此外，对于林区县、乡、村三级以经济效益为主的林业项目，公共财政应该在政策上予以扶持。

2.要完善县、乡财政管理体制，加大财力性转移支付力度。针对集体林权制度改革后出现的林区财政性成本负担的重心严重下移的问题，需要进一步深化财政体制改革，理顺中央和地方，县与乡财政分配关系，保障欠发达地区农村基本公益事业正常运转的基本支出需求。一是要突出上级财政对欠发达地区林权制度改革成本分担责任。对财力薄弱县份林权制度改革所产生的巨大成本应当由上级财政最大限度地予以承担，以此保证传统集体林区林权制度改革顺利推进，避免改革无功而返。二是要因地制宜，积极推进财政“省直管县”改革。加大省级财政对贫困山区县林权制度改革成本的财政转移支付力度，尤其是要加大对类似宁都县这样的国家级和省级重点扶贫县的补助力度。三是要尽快建立规范的转移支付制度。提高一般性林业转移支付比重，增加山区基层财政的可支配财力。同时，要合理分配转移性支付支出使用方向，重点支持林区县乡基础公共服务方面，增加对林区县乡转移支付和财政投入力度。例如建立专门针对林权制度改革中的国有林业企业职工身份转换专项转移资金，以及国有林业企业单位职工社会保险和医疗保险专项转移资金等。四是要尽快建立缓解林区县乡财政困难的激励约束机制。将地方税种收入主要留给林区县乡两级，以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补”为契机，引导省级财政和有条件的地级市加大对辖区林区县实施财力性转移支付。

3.要进一步完善育林基金管理制度，提高基金使用效率。林权制度改革后林业行政事业费用进入财政情况并不平衡，甚至有的地方林业名义上进入了财政而实际上并没有进入财政或者是进了财政，但是林业事业运行费用却得不到保障，林业部门的运行在相当程度上还是依靠林业收费来维持。因此，当前集体林区林业收费制度改革的任务是要进一步改善育林基金的系统内管理监督机制，提高基金的使用效率，真正发挥育林基金的功能。一是明确林业基金的使用范围以及分配办法，确定集体和林农个人的育林基金资金返还比例，具体的比例应当提高到至少以上，并要明确落实到林权所有者个人银行账户。二是取消省、市两级林业行政管理机构基金分配权，改由省级财政部门核定县、乡林权所有者基金分配比例，重点保证基层政府财力和林权所有者林业投资需求。三是建立育林基金的财政性补贴功能，重点加强面向林农的小额贷款财政贴息，林农种苗生产、造林、营林等补贴和森林保护等补贴，增加对林业生产和基层（县，乡两级）林业服务体系建设的资金补贴。四是要开展育林基金的行政代管制度，建立育林基金缴费单位或个人营林账户，实行基金定向返还。五是制定林业基金向集体和个体造林育林分配和管理的具体政策，规范分配行为，使林业基金成为新时期我国农村集体和个体林业发展的重要动力。

4.抓好主体改革，释放各类配套改革，巩固林改成果。逐步地完善、规范相关制度，确保集体林权制度改革健康顺利推进。一是财政部门实行贷款贴息政策，减轻林农和林业企业的利息负担；进一步落实中央支持林业发展金融政策，切实解决“惜贷”问题，逐步建立有利于林业生产发展的宽松金融环境。二是尽快完善森林资源资产评估管理办法，尽快健全资产评估体系，保护林业资源公正有序流转。建议县（市）林业部门通过授权的形式把林权抵押登记交由乡镇林业站办理，每个县（市）至少应设立一家评估机构；三是应改进林业采伐管理办法，优先保证贷款抵押林木的采伐需要，确保银行抵押权的顺利实现；四是大力推进以林权流转为主的林产品交易市场、收储市场等配套的市场体系建设，为金融支持林业发展提供有效的市场保证。五是建立林业或生态大县财政奖补机制，提高地方政府发展生态林业的积极性。进一步完善县乡财政体制改革，在建立起基本财力保障制度的同时，将现有产粮大县的扶持奖励政策，延伸到生态大县、林业大县，建立起林业大县、生态大县等主体功能区的扶持奖补机制，在综合考量林业大县生态外溢性、森林覆盖率等因素基础上，实行分类分级补偿，合理保护林业或生态大县的发展利益。六是加快推进涉林“一事一议”财政奖补工作试点。不断完善村级“一事一议”财政奖补资金扶持林业的办法，促进林业公益事业快速发展。加大对林业专业合作社的扶持，给予同农业专业合作社同等待遇。七是坚持分类指导，进一步完善育林基金制度。进一步理顺与林权制度改革相适应的分配关系，降低直至取消育林基金，逐步建立起更为合理的林业生态效益补偿基金、生态大县奖补机制和碳汇基金制度，国家应做好相关制度的顶层设计和改革工作，并且建立中央和地方各级责任共担机制，构建合理的林业公共财政保障体系。