推动改革确保农村公共产品的供应服务
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在我国西部地区，经济社会发展机遇和社会矛盾凸显并存，发展和社会稳定任务非常艰巨，如何实施好西部经济社会快速发展，解决社会矛盾突出问题，西部地方政府的财政体制改革就显得非常重要了。10年来，中央对西部开发实施了大量投资，“2000年至2007年，中央对西部地区的各类转移支付累计已达15000亿元”［1］，有力地推动了西部地区经济发展。从投资项目类型看：在“十五”期间主要是大型基础设施建设、环境改善等10大类型方面。“十一五”期间,随着农村税费改革和取消农业税后，中央实行了对农村行政运转的转移支付，主要集中在基层政府的行政人员、中小学教师工资及行政费用的开支、对种粮农民的补贴以及医疗等民生方面的投资建设。其投资转移支付的比例，中央对西部地区比其他地区力度较大。如中央财政对地方的财力性转移支付中，“中西部地区所占份额为92%，东部地区仅为8%。取消农业税后的财政减收，在粮食主产区和中西部地区由中央财政适当给予转移支付。中央财政补助比例分别为中西部粮食主产区100%、非粮食主产区80%、东部粮食主产区50%，大量的资金投入，发挥了财政在西部发展中的积极作用，取得了一系列显著的成绩，使基础设施有了改善”［2］。但从目前西部基层地方财政运行来看还存在许多与经济社会发展不相适应的问题。因此，财政投资更加注重社会发展和民生问题，中央财政要继续对西部地方投资发挥一些诸多事权的直接作用，西部基层地方政府就要加快对财政政策的改革与创新，把中央投资的钱要真正用在最需要的地方，要继续加大对农村公共服务的投资，增加低收入群体的消费和保障农村困难群众的基本生活。加快基层财政与行政体制的配套改革，降低各种运行成本，建立好农村公共财政体系，使公共财政投资在经济社会事业发展中提高使用的效率与效益，西部省级财政要加大和建立对民族地区、边疆地区、革命老区和贫困地区的财政转移支付力度和供给的长效机制，并要建立财政的运行和使用透明度及监督机制。
1西部地方财政在农村公共产品供给中存在的主要问题
近几年中央财政虽然加大了一般性转移支付的力度，但是在我国转移支付中存在以税收返还为基础，采用增量调节的方式，是在基数法基础上的改良，固化了原有的不平衡因素，弱化了转移支付在均衡地区财力上的作用。因此，从总平衡来看所占比例仍然很小，大部分转移支付也是以专项转移支付的形式存在，地方公共财政用于民生方面的比例很少，如民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村义务教育补助等都是专项性的，也包含了中央委托地方的事权性质，对提高西部农村贫困地区财力保障水平的力度还不够大。再加上转移支付制度本身的不规范性、不科学性和不透明度等方面还存在许多问题，因此，必须进一步深化现行财政管理体制改革与创新，为西部农村公共服务提供有力的财政支撑。西部地区目前大多数地方基层财政，主要依靠上级政府的财政转移支付来维持行政运转，财政上还存在与公共产品供给与服务不相适应的许多问题。中央财政对一些特殊区域的诸多事权中的转移支付力度还不够，而西部各省级财政对下级的转移支付还是基本按中央财政转移支付基数方式给下级政府进行转移。基层财政收入与支出预算也存在问题，在项目投资中也缺少准确预算，缺少实施的效益评估和监督问题。在投资领域还缺乏明确政府与市场的关系。公共财政覆盖农村的公共产品供给体系尚未完全建立，地方财政确保民生投资的长效机制及基层地方财源的培植缺少基础。作为西部地方各级政府如何发挥积极的财政政策，管好用好中央财政对农村公共产品供给的转移支付，整合各种资源发挥对农村公共产品供给的各项投资的最佳效益，发展地方财源，这就要打破固有模式，加大改革力度，创新公共财政对农村公共产品供给与服务方式，建立农村公共财政服务农村公共产品的体系，才能实现公共产品与服务供给的基本均等化。
1.1上级财政对农村公共产品供给转移支付中存在的问题自1994年分税制改革实施的转移支付，没有进一步的完善改革，存在税收返还中的基数问题，照顾了地方中的既得利益，形成了“富者愈富，穷者愈穷”，与现在均衡化发展目标不相适应，也扩大了东部、中部和西部地区的城乡差距。同时农村税费改革和取消农业税之后增加的转移支付主要是维持贫困地区基层政府的行政运转。而转移支付的类型，是一般性转移支付、专项转移支付、体制补助与上解、年终结算补助，而这些转移支付都没有明确划分事权与财权问题，转移支付更没有考虑到农村公共产品供给与服务的均等化目标问题。从历年中央对地方的转移支付中的统计数据计算来看：从1994年的2386亿元增加到2006年的15809亿元①，中央转移支付的支出占地方财政总收入的比重不断在上升。在转移支付中，主要应是缓解基层财政困难，但一般性转移支付的规模过小，导致均等化效果不明显，反而被税收返还等的支付方式的逆均等化作用所抵消。而专项转移支付比重并不小，但又是多头管理，使用混乱，在支付的实施过程中存在诸多问题，弱化了对农村公共产品供给与服务均等化的作用，其表现为：一是专项拨款分配方式大都缺乏科学依据和标准，也没有纳入财政发展计划的预算中，存在上下的“讨价还价”和“撒胡椒面”的人为性和随意性，加之上级条块管理也分不同行业部门掌握，这种方式也违背财政分级管理的原则。也打乱了正常的预算管理级次，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，也没有编入地方本级预算，不利于人大的监督。二是一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助，导致一些政府官员“权力寻租”，存在少数部门利用职权为本部门、本单位谋取利益，也存在贪污腐化的可能性，造成国家财政受损而部门得利。三是项目分散，在资金使用上难以统筹安排，合理配置，造成了地方多头申请，形成了同一地区不同部门中的项目重复建设。在专项转移支付中有相当的一部分项目是要基层拿出部分配套资金，在这种情况下，越是需要资金的贫困地区越拿不出配套资金，争取转移支付缺乏竞争力。相对于经济发达的区域，城市因有资金配套就能得到转移支付，在这种情况下农村往往缺乏发言权和竞争力，自然也就拉大了较发达地区和贫困地区、城市和农村的公共产品服务的差距。这种问题存在的结果导致了“均等化”而变成了地区之间、城乡之间的公共服务“差距化”。
1.2对农村公共产品供给中的财政转移支付使用效率低下缺乏监督农村转移支付的资金主要是缓解基层财政困难，重点是用来改善民生问题。一是由于一些基层贫困县乡，在专项转移支付中为了争取项目，有些配套资金是虚假的，大多数是靠借贷而不是财政及部门自筹。项目争取到后，配套的借贷资金被抽走，在实施中就难以保证质量和按时完成。二是有些转移支付的项目未列入预算，透明度不高，资金下拨也是通过层层主管部门，有些年初实施的项目，年底资金才能到位，滞留时间过长，从而降低了使用效率。有些由于其配套难以到位或预算不准确，致使转移支付的到位资金被挤占挪用。三是专项转移支付的项目在实施中走样。申报争取时是以农村民生发展项目，但实施并没有按农民群众的意愿，没有基层民主参与，不是实实在在的农民急需的农村公共产品，而是一些政绩工程、样板工程、达标升级目标。资金使用“浪费”并与本地经济生活水平发展不相适应，脱离实际，而并非民众原先想的真正所需的基本公共产品供给项目。四是财政转移支付使用缺乏监督。对于专项转移支付金的使用由于多头管理，也缺乏透明度，从每年的审计报告披露挪用挤占等充分暴露了专项转移支付的监督不力。对无条件的转移支付这里主要是税收返还，原体制补助、一般性转移支付等不规定使用方向。因此，地方基层政府有很大的使用自主权。从公共财政理论来讲，地方政府接受无条件的拨款是税收的来源，应当受人民的监督，政府在使用中也主要用在为民众提供最需要而迫切的公共产品与服务上。虽说每年在基层人代会上，市、县级政府的财政报告预算和支出得到了县人民代表大会的表决通过，但缺乏问责制。在转移支付的使用中，由于监督体制滞后，使农民被排除在农村公共产品供给项目的决策、监督之外，难以完全反映自己的意见，也给不合理的使用创造了条件，不能使有限的转移支付用在刀刃上。
1.3基层政府在财政收支中对农村公共产品供给存在的问题从公共经济学理论来看，公共支出反映了一个政府的政策选择，从公共财政理论的支出来看，内容相当广泛，涉及社会和经济中各方面的利益，也会遇到各种复杂的矛盾，但是政府在安排和组织公共支出过程中应当遵循其公共支出的基本原则，而这个原则就是：量入为出原则、公平原则、效益原则、统筹兼顾原则。从世界各国来看：“各国在确定公共支出原则时都从两方面考虑：一是该原则能否覆盖公共支出活动的全过程和缓解公共支出中的主要矛盾；二是能否对公共支出活动和国民经济运行直接起到促进作用并使之实现良性循环”［3］。各级政府的事权与支出责任，应是纳入财政体制这一框架之内进行划分的。但现在存在的问题是自分税制改革以来使财力日益向上集中，决策权也在上级，而事权逐渐下移支出在基层，导致西部多数县乡财政处于普遍的困境之中，成为事权与财权不匹配。提供农村公共产品项目的支出来自地方财政，而地方财政收入来自上级转移支付和地方税及非税收入，制定全国公共产品与服务的统一标准是中央政府，而具体实施和支出者又是地方基层政府，这样也必然导致了西部地方公共产品与服务投入的不足。同时在一些公共产品的投资上存在多头主管，如“三农”支出处于多头领导分管之下，不同部门之间缺乏必要的协调机制，导致资金的投向上存在重复和浪费。由于现行财政支出管理机制和管理手段与市场经济的要求不相适应。财政资金的分配还带有明显的计划经济色彩。财政包揽过多，供给范围过宽。导致这几年行政事业机构和财政供养人员恶性膨胀，财政收入的增长大大滞后于财政供养人员的增长，在基层财政收入难以支付的情况下，基层税外收入大幅增长，税外收入可弥补财政不足的支出，同时也在预算监管之外。非税收收入应是政府治理中的罚没收入，如土地费征租收入、公路违规超载收入、计划生育超生罚没收入、个体工商户的市场不规范行为的处罚收入等的其他非税收收入，应通过这种手段可治理经济社会发展中的不规范行为，应是正确的。但一度过多的非税收收入成为了地方财政收入的主要来源。在贫困县这种非税收入大多数占地方财政收入的一半，如（对甘肃宁县和甘肃东乡族县的调查中看到2007年地方税收收入为1895万元，非税收收入为1817万元。而甘肃东乡族自治县税收收入从2002年的430万元增加到2007年的659万元，年均递增8.9%，而非税收收入从2002年的86万元增加到2007年的311万元，年均递增29.3%［2］。这种非税收收入的增长对当地经济发展极为不利，是不规范的不合法的收入，它是对微观经济发展的一种索取。在一些地方由于行政费用和财政供养人口的过快增长。使一些地方的财政只能保吃饭和运转，无力进行大量的农村公共产品的投入。个别财政特别困难的市县，将全部财政收入用来发工资还不够。而国家财政必保的支出，如加大对社会保障事业的投入等却难以得到应有稳定的保障，导致财政资金比较效益不高，损失浪费严重。
1.4政府财政与市场投资职能界定不清从政府的职能与公共财政理论来看：公共财政本质上是市场经济财政，市场失灵决定着公共财政存在的必要性，其职能范围和基本原则是要把握市场与政府的关系：凡是市场能做的政府就不要介入，交给市场去做；凡是市场不能做的，政府必须承担起相应的责任。按照公共财政的要求，财政应逐步退出竞争性的经济领域，财政的活动应收缩到市场失效的领域上来，公共财政是指国家或政府为市场失灵而提供公共产品与服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式，财政投资主要向农村基本公共产品供给领域投资。公共财政是与市场经济相适应的,其主要职能是满足社会公共产品与服务的需要,弥补市场机制的缺陷。是为不断完善市场发育而创造条件的。但是许多基层政府还存在在经济竞争性领域的大量投入。让位市场的空间少，原因有二：一是西部有些竞争性企业是当地财政的利税大户，处在工业化的初始阶段，要求政府在财政上积极支持，增大在市场中的竞争能力;二是基层政府财政创收和部门利益难以市场化。如政府所管的土地问题就是财政收入的主要来源，难以走向公平的市场化，部分事业单位半供给制的企业创收中的事企不分，一度成为财政支持与市场竞争的政府保护利益重点。但在农村公共产品供给与服务领域需要大量的财政投入，这些农村公共品又具有较大的正外部性,由于其投资大、周期长、私人部门投资意愿低、政府公共财政也很难支撑，因此，处于两难境地。这也自然就造成了政府在经济社会发展中界限不清，出现职能错位现象。
2加快政府对财政制度的改革，实现对农村公共产品供给的财政支撑
经济社会发展中的关键问题就是如何建立好公共财政资源在经济与社会发展中的合理分配问题。在完善农村基本公共产品供给体制的过程中，明确各级政府，尤其是中央政府和地方政府的权责关系也是非常重要的。因此，要改革现行的各级政府上下级关系中的事权与财权问题，明确各自的责任，建立农村公共产品供给与服务的财政管理使用的绩效考评机制也是非常重要的。在各级政府权责明确和责任划分中，更主要的是要赋予基层政府相应的事权与财权的匹配，因为公共产品的供给工作主要是靠基层政府具体实施，其供给的好坏也在于基层，所以公共财政的改革，促使地方政府在提供农村公共产品供给方面既要有动力，又要有压力;既要有义务，又要有所作为，在实践中创新发展。公共财政的体制改革，就是要建立起一套比较完善统一的对农村基本公共产品供给体制。中央政府应制定全国统一的最基本公共产品与服务均等化标准和应负担主要的财力，而地方主要提供具体的服务方式与产品供给的保证。要提高农村基本公共产品与服务的支出能力，这就必须要求基层政府重新合理配置财政资源，调整财政支出结构，建立和完善公共财政体制：有效整合各种财力资源，提高公共产品供给的支出在政府财政总支出中的比例；并要明确基本公共产品供给的优先顺序和各级政府的具体责任和问责制，将最急需的农村基本公共产品供给列入上一级政府的财政支出予以保障，并实施民主监督要加强和规范预算外资金和国资经营性收入的管理，压缩一些不必要的行政开支，减少政府支出成本为农村基本公共产品供给提供财力资源，建立长效的农村公共产品供给与服务的财政供给保障基础。
2.1上级财政转移支付目标要定位为实现西部农村基本公共产品/供给的均等化实施上级政府为西部农村基本公共产品供给均等化的财政转移支付，这里的均等化主要是指西部地区与全国的地区之间、城乡之间财政为西部农村基本公共产品供给与服务转移支付均等化的政府职责。政府财政转移支付的目标主要定为实现基本公共产品供给的均等化，切实打破地区城乡财政分配不公的资源问题。转移支付资金的分配和使用都应以城乡基本公共产品与服务均等化为根本，从民生出发，将转移支付资金重点用于为农民提供最基本的公共产品上，提高农村的基本公共服务水平，促进地区之间、城乡之间基本公共产品与服务均等化的早日实现。
2.2整合各种转移支付，实现对西部农村公共产品供给转移支付的公平性。在国家财力有限的情况下，确保把有限的转移支付资金用在确保民生，特别应把确保农村社会稳定和农民基本生存需要放在优先地位，提供农民最为需要的基本公共服务。这就必须整合现有各种不同渠道的专项项目的转移支付的款项，要上下协调，基层财政特别是县级财政要统一管理，分类指导，要以提供公民特别是弱势群体和贫困地区农民最为需要的基本公共服务为主，要取缔一些不合理的部门利益和市场能够介入的、政府不应提供的项目，上级在确定项目之前要充分调研，并充分调查和听取基层农民群众的意愿，做到上至决策部门下至基层群众意见一致的民主性，确定项目拨款时要公开、公正、透明，在实施的全过程中便于监督，确保落后地区的基本公共服务的建设。为使中央财政转移支付实现公共服务的均等化的公平性需要，也可将税收返还中的一部分拿出，用于贫困县级财政的一般性转移支付的增量部分，逐步取消税收返还，缩减地区城乡的公共服务差距，达到转移支付均等化的目的。
2.3规范基层政府财政收支问题，确保农村公共产品供给支付资金使用的科学有效性财政支出来自财政的收入。基层政府财政收入一是来自地方税、二是来自上级转移支付、三是来自非税收收入。要加强预算编制，规范政府的支出。首先要对政府预算外收入进行整理，合理的预算外收入要转入预算收入，有稳定的非税收收入可逐步通过法律手续转入地方税收收入，不合理的预算外收入要坚决取消，取消不合理非税收收入有利于地方经济发展，可起到培植财源的作用。其次要细化预算编制，对于一般性转移支付资金，上级政府财政部门应根据本级可用财力，在下级政府财政预算编制前，提出可转移给下级的一般性转移支付资金和产业政策性的专项使用资金，基层政府财政应为农村公共产品供给使用制定指导性财力计划，使下级政府便于安排当年农村公共产品供给的编制预算。但目前基层政府实施的《财政预算法》执行透明度低，计划外的非税收收入，各种隐蔽形式的举债都在游离依法预算监督之外，如果政府的这种收支行为处于混沌紊乱状态，在没有外部的有效约束情况下，这种行为扭曲和过重的负担就会对社会经济的有序运行与发展造成极大的损害，也很难确保农村公共产品供给中的财政支付。因此，必须尽快修改出台与经济社会发展相适应的民主监督之下的《财政预算法》。
2.4提高资金使用效率，加强对财政转移支付监督由于大多数转移支付给农村公共产品供给的资金特别是专项资金都分散于各部门，一是资金下拨时各上级部门手续繁杂，各层级停留时间过长，影响了效益的作用。二是下拨后的农村公共产品供给资金由于地方配套难以足额到位，也很难实施甚至挪作他用，有的改头换面失去了原有项目的作用。三是由于行业部门利益驱动已经相对固化为各部门的经费补助，使提供农村公共产品的资金难以统筹安排，合理配置，很难发挥资金使用效率。近一年多来，中央也已将给各地方所需的各种专项资金有的已经统一纳入国库单一账户体系管理，省级和县级财政部门分别开设中央专项资金的转移支付资金特设账户，上级财政对确定了的农村公共产品提供项目要及时直通用款单位，实行通过国库集中支付，西部各省级要对县乡级的转移支付也应照此做法，特别是现在实施的县财省管更应如此，这样可减少层层转拨的停留时间。同时在实行国库集中支付后，上下信息反馈畅通提高了运行的透明度。为提高中央对农村公共产品供给上的专款使用效率，中央财政和地方财政应大力创造条件，特别是基层农业银行要做好的信息畅通的反馈工作，扩大国库集中支付的使用范围，对用于农村的教育、基本医疗、农村最低生活保障、养老保险、各种补贴、救助以及支持农村基本设施建设的各种专项拨款都应实行国库集中支付。四是对配套资金要区别对待，这里的区别主要是城乡之间，财力较好的县区、贫困县区、贫困民族县，也可参考城乡人均收入状况，及该地区市县财政状况来决定配套的多少，取消贫困县乡的项目配套资金，并要加大对贫困县乡的一般转移支付和专项转移支付的力度，这样才能逐步缩小差别达到均等化的目的。要实现转移支付资金的高效利用，必须要把监管放在首位。一是中央可以对下级部门的专项资金实施动态监控，防止使用的偏离目标，擅自挤占挪用，如发现有违规迹象要提高介入督促纠正，不要等到事后才审计处理。要实施依法监督，对转移支付资金也要全面纳入法治化轨道，要对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、使用过程，实施全方位的监督，必须尽快出台一部比较有权威性的《转移支付法》，确保财政转移支付的各个环节都有法可依，对违法者可给予相应的制裁，实行政府问责制，维护经济社会发展中的公平，维护人民的根本利益。同时政府要对转移支付的执行效果，建立量化指标的考核，如对农村公共产品中使用的社会效益、经济效益进行考核评价，实施有效管理。
2.5推进政府行政管理体制改革降低对农村公共产品供给中财政支出的成本深化行政体制改革，首先也要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快推进省以下的行政与财政体制相配套的改革。明确各级政府事权与财政支出的责任。并合理划分省以下的事权与财政支出责任。省级政府应将一些适合省级管理的事权上移，或者事权属地管理，财政支出跟随下移。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异责任。在推进“省直管县财”的改革中，在行政体制上缩减了的财政管辖权及市对县财的滞留等，也有利于市级政府更好地致力于城市的建设与发展。要加快行政体制配套改革，才能降低行政支出费用。“省管县财”和“乡财县管”的体制推行仅仅是化解县乡财政困难改革中的关键一环，要彻底解决县乡级财政困难而改革还远远不够。如果说“省管县财”的财政改革涉及行政管理中的机构体制改革，市管县的机构职能改革可把市对准县的各职能取消，市级职能主要是城市化功能的发展、城市的公共服务、城市如何吸纳农村劳动力和城市劳动密集型的产业发展扩大就业问题。其机构编制数量，领导者与工作人员职级待遇都应改变，市与县同级，政府行政成本支出少。当然这种改革市级行政阻力大，条件还不成熟。但如果从公共服务效率讲，地方政府辖区的地理范围越小，人口越集中，居民同质化程度就越高，公共需求的差异性也越小，满足也就越易解决。当前为了更好的提供公共产品与服务，减少政府财政供养人的行政费用的庞大支出问题，以及基层政府公共服务低效率问题，基层政府应加快行政体制改革，重点应是基层各事业单位的财政供养部门的改革，过去的多次改革只能是政企分开、领导职位数、机构设置等，在机构减少、人员缩编中，许多行政机构人员被转移到事业单位，成为财政负担一部分，自创收一部分的半供给制，这成为事企不分，甚至政府还保护着一些事企不分的垄断行业，财政支出庞大，也难以提高公共服务效率。从有关资料看：“2005年年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80%”［4］。目前各级事业单位都在试点改革，但改革是一个综合配套的改革，包括人事制度改革、工资制度改革、财政投入体制改革、养老保险制度改革。事业单位的分类是整个改革的前提，将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务3个类型，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、转移等方式，对不同类别事业单位应实施不同的改革。对承担行政职能的事业单位，是将行政职能划归行政机构。对“参照公务员管理”的事业单位，其中一部分具有行政执法权，履行行政管理职能。此类事业单位是否应该回到政府体系或将行政职能划归出去，需要明确。一是合理界定政府与市场的作用边界。对主要从事生产经营活动的，属于“事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走向市场。对有些从事公益性提供公共产品的单位要把供给与生产产品分开。对提供由政府事业主管部门负责。对产品生产，政府在投资中可走向社会公开招标，引入竞争机制，减少政府投资，让利社会来扩大公共产品的生产。二是要合理界定财政保障范围，对主要从事公益服务的事业单位，改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。从事公益服务的事业单位也有很多类型，其资金投入结构上也应有所区别。而同属于为基本公共服务均等化服务范畴的事业单位，政府的投入力度也应根据其涉及公共利益程度而有所不同，财政要分承担公共服务任务的大小及重要程度，综合考虑分类支付，要制定完善行政和事业单位的一般性开支标准，坚持勤俭办事，推进服务型、节约型政府建设，为农村公共产品供给与服务提供财源。通过对事业单位的改革，合理界定政府与市场的边界。其一是减少政府财政投资，扩大社会融资。其二是可提高公共产品供给、服务效率和公共产品质量。
3建立西部农村公共产品供给的财政投资长效机制
中央财政要继续对西部地方投资发挥一些诸多事权的直接作用，西部省级财政也要加快对边疆地区、民族地区、特殊自然环境的贫困地区财政转移支付制度。要根据基层财政对农村公共产品供给状况，建立对基层财政的转移支付。要探索研究横向财政转移支付问题，为实现公共服务均等化目标进行财力支持，提高西部农村贫困地区财力保障水平的力度。
3.1实施中央事权对特殊区域中的公共产品供给的全额支付与监管在划分中央政府与西部地方政府事权中，中央政府应对在西部地区边境的国防安全建设、打击西部边境地区国内外民族分裂势力、极端宗教势力、恐怖势力，西部贩运吸毒禁毒、西部民族与宗教问题、西部生态环境建设问题、西部较大自然灾害的救灾问题、西部老工业基地改造及社会保障问题、西部特殊区域的扶贫问题，都应是中央政府在西部地区的重要事权中涉及国家安全与全民使用的广义上的公共产品。对这些事权中的产品的提供与财政支出，中央财政应实行全额的专项转移支付，也不应由西部各级地方政府财政实行配套。由于过去西部地方政府的这些管理事权的扩张，对当地微观经济形成了索取，加之有些地区处在恶劣的自然环境之中，地方政府根本无财力实施配套。但是具体的实施工作应由属地管理，中央政府应有完全委托的实施责任书，并在技术、人力及管理上实行支持和监督，做到能使地方政府高效地完成中央所肩负的事权责任。
3.2实施对西部贫困地区的农村急需基本公共产品的直接全额投入西部地区的贫困县，基本完全是依靠上级财政转移支付，有些县仅有的财政收入，难以维持正常运转，最好的也就是吃饭财政。对农村急需的基本公共产品供给无财力，地方争取来的项目配套资金也是借债。许多项目争取后就要还债，尤其是农村公共服务项目大多是社会效益，而关注的是民生，几乎是无利可图。有些项目配套资金就成为该项目的终身债务，有些是偷工减料，对项目的高效运行有重大影响。上级投钱不足下级难以完成，有许多农村公共产品也难以进行市场化运作，如义务教育、公共卫生、社会保障及基础公共设施建设。中央政府应根据贫困县乡的实际差距，对要求实施的项目，根据中央和地方的财力严格论证。先急后缓，一次到位，分步解决。并对项目要实施监督，严格审计，做到高效益、高质量运行。而西部省、市级政府财政，应着力化解贫困地区县乡以前的遗留债务，并筹集财力培植县域经济增长点，增加县财政收入，不断扩大投资建设准公共产品和混合产品。这部分投入可采用多种方式进行，在发展到一定阶段既能归还投资，增加地方财政收入，也能实施有偿服务的良性循环，达到农村公共产品服务的均衡发展。
3.3建立省级财政对县以下农村公共产品的财政转移支付中央在西部大开发的十年中，在支持西部发展战略选择方面实施了依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等主要交通干线，发挥中心城市的集聚功能和辐射作用，通过培育西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南宁、昆明、贵阳等经济区，以及其他重点地带资源开发领域的经济增长是很明显，其发展水平逐步在提高，但与此同时，区域经济发展的不平衡性也比较突出，西部地区内部差距也出现明显的分化，省与省之间的城乡之间差距也在拉大。如“1999年，西部地区人均GDP最高的为新疆（6470元/人），最低的为贵州（2475元/人），两者差距为3995元/人。2008年西部地区人均GDP最高的为内蒙古（32214元/人），而最低的依然为贵州（8824元/人），两者的差距为23390元/人。历年极差不断提高。1999—2008年，西部地区内部极差年均增长率高达21.7%。”［5］在西部地区，各省、区、市内部由于区位优势和资源优势发展也不平衡，例如同一省区内，人口相异区域而财政收入差距也在拉大，中央在给西部地方经济社会发展投资当中，也选择过优先发展战略的投资拉动及优先区域发展的带动作用的优势。在各省内也有发展带动的重点区域，使一大部分地区的经济社会发展快速增长，财政收入也大幅增加。如西部地区各省市区的首府市以及具备优势带动辐射作用的开发区域已形成了较好的自然增长区，这部分区域得到了政府投资政策和财政中的税收返还优势。因此，这部分地区的发展，根据区域经济发展的理论来看，发展的集聚效应已形成了资源由市场配置的趋势，有些也已形成了初步的扩散效应。因此，建立和完善西部地区省以下转移支付制度，应以省级以下政府间的财力差异为基础，以实现所辖地区农村公共产品供给与服务水平的均等化为宗旨，通过特定的程序、方法和规则，调整省内政府间财政关系的资金转移制度。它是财政体制的一项重要内容，是实现财政职能的重要工具,也是处理省内政府间财政关系的有效手段。现行的分税制财政管理体制，地方政府间横向、纵向的财政关系不平衡构成了财政转移支付存在的客观基础。实行省管县财政体制改革，旨在解决省内一些县、乡财政运行困难，县、乡政府债务沉重，县、乡工资和津补贴发放依赖省转移支付资金的问题。因此，规范和完善省、市对农村公共产品供给中的财政投入，有困难的县乡应实行省市对县乡以下的转移支付制度。这有利于省级内部财政收入与分配的公平性，解决发展中的农村公共产品供给中的省市内部均等化的不平衡问题，也可调节资源配置、收入分配及农村公共产供给与服务中的水平差异问题。省对县、乡的直接转移支付，同时要适当对事权与财政中不公的事权上划，如一些事权的属地管理，财力随事权下拨。在转移支付中，主要以加大农村基本公共产品供给与服务为主，加大农业和农村基础建设的投资。
3.4西部省级财政，要对民族、边疆和贫困县乡的农村公共产品供给实行财政转移支付制度新中国建立之后，国家根据民族地区及边疆地区地广人稀，自然条件差及各少数民族生活习俗差异的特点，特别是对这些民族地区实行财政及其一系列的优惠政策和财政自主权，同时不足部分由中央财政补助，使民族地区财政预算的预备费都高于一般地区，民族地区、边疆地区曾以财政优惠形式出现了宽泛意义的财政转移支付制度，促进了民族地区和边疆地区的经济社会发展。但随着改革开放和我国非均衡发展战略的实施，以及1994年分税制的改革，一些西部少数民族地区、边疆地区和贫困地区的经济社会发展差距越来越大。原因是，1994年的分税制改革只初步确定了中央政府对省级政府的转移支付和中央对民族自治县的专项财政转移。而各省区对下级的财政转移支付还是维持基本的行政运转的不足部分，对民族贫困县乡中农村公共产品的供给问题的转移力度不够，欠账多，也没有体现公平性，对照顾特殊民族贫困的基层地区作用未充分发挥。近年来，虽然中央加大了对西部少数民族地区、边疆地区的农村民生问题的投入，但是在农村基本公共产品供给建设中，特别是农村公共产品领域的基础建设中存在的问题是需要有配套资金，加之专项转移支付的不规范性，使得在公共产品供给与服务领域欠账多，资金缺口大。因此，建议除中央政府加大对这些民族贫困县、边疆贫困县和其他贫困县的转移支付外，省市级政府根据财力要制定确实可行的扶持、有效的财政转移保障制度，为减少中央财政转移支付的压力，缩小地区间内部公共服务的提供能力和水平的差距。西部各省区级政府目前应矫正现行省级财政的转移支付制度。一是应在因素选择和权重设定上多考虑，特别要在实现这些地区中的各地县、乡基本农村公共产品供给与服务上作为转移支付的首要目标来实现。同时要在专项目标的设置上，要考虑解决这些县乡财政，对县域农业基础设施发展中的投资困难问题，对县乡村农村公共产品供给与经济社会发展，要在科学发展规划指导下进行论证，帮助这些少数民族贫困地区、边疆地区及其他自然环境恶劣的贫困地区的经济社会发展，培植县乡公共财政税收来源，改变无公共财力对农村公共产品的投资困难状况。
3.5建立对西部农村公共产品供给的横向转移支付制度经济发展和财政收入是互动的也是同步的，存在着资源的流动，这是政策和区位优势的导向所致，其差距靠财政政策支付来调整，这就是财政的转移支付。财政转移支付的最终目标，是社会的公平，这不仅指个人收入分配方面的公平，还包括在享受政府提供的义务教育、医疗保障和社会保障等公共服务方面的平等权利。如果这些问题完全依靠中央财政和当地政府财政解决，必将造成欠发达地区的社会保障、义务教育、公共卫生医疗、生态环境等公共产品的供给与服务项目难以很快达到均等化的目标，也使地区间公共产品供给与服务水平差距过大。改革开放以来，我国虽然没有实施正式的横向财政转移支付制度，但中央政府一直鼓励省级政府间的互助，形成了有中国特色的省际横向转移支付。特别是发达地区向灾区及贫困地区、民族地区的对口援助就是例子。但要实施长期的制度化的财政公平横向转移，建立省际间和同一省份内不同城市间向贫困农村地区的横向财政转移支付制度，还要靠中央与各省（市区）之间的协调，省内之间的横向转移支付要靠省与各地市县之间的协调。民生问题的核心是促进公平，由于我国人口众多、地域广阔,各地之间自然条件差异很大,再加上历史原因，地区间经济发展水平很不平衡。横向转移支付是解决西部地区农村公共产品供给中的财力不平衡和消除不同地区间财政地位的差异所造成的不公平和低效率，也是实现西部农村公共产品供给中的财力供给均等化，减轻中央政府对西部农村公共产品供给的财政压力的一种非常有效的手段。省际之间的横向转移支付,主要根据各省的人口及财力之和来确定“全国财力人均值”(县际之间转移支付为全省财力人均值),并以此为标准来核算各省(县)实际人均财力水平。由于目前各省区间人均财力差距较大，因此建议横向财政转移支付可采取循序渐进的办法,逐步实现地区间财力均衡的目标。
1)建立向西部贫困地区农村公共产品供给的横向转移支付理由建立为西部贫困地区农村公共产品供给的横向财政转移支付制度的理由：一是西部少数民族地区、边疆贫困地区以及其他自然环境恶劣地区，这些地区本身就存在着自然环境极差而阻碍农村经济社会发展的限制因子。这些地区农村的经济社会发展成本高，在市场经济条件下，这些区域的农村、农业发展也难以吸引经济要素向该区域流动，实现均等化的差距过大。这些贫困地区市、县、乡、村也承担着过多的公共社会管理的事权，如边疆安全建设、民族团结、禁毒等社会发展中的公共安全、生态环境保护与建设以及所承受的自然灾害等公共事务支出都需要当地政府财力、人力和物力来投入维护。这些公共事务，也是国家重要的安全性的公共产品，不但关系着本区域的安全与发展，更重要的是关系着全国的经济与社会的安全发展目标。而全国其他区域的发展都与这些区域的付出分不开，如安全问题、生态环境的保护与建设，上游保护下游受益，这就是显著的例子。二是在我国改革开放初期实施的沿海优先发展的非均衡战略，使西部这些有资源优势地区的原材料及人才和资金不断地流向发达地区。西部地区过去的农村公共产品的供给也有着一定的外溢性，西部农村学校培养的人才，大学毕业后也流向沿海发达地区。就目前来看，在西部无区位优势的贫困地区，也难以留住和吸引人才、资金。三是在我国分税制情况下，对这些贫困地区的农村公共产品的财政政策支持不大，税收的返还，使富的地区更富，穷的地区更穷，同时在实施专项转移支付中，特别是扶贫和农村民生建设中的公共产品所需要的配套资金财政难以支付。四是在能源矿产资源丰富的西部地区，贫困县乡的财政困难也依然严重，这里主要是存在增值税税收的分成和地方税的上解，同时还存在流转税的转嫁，流转税主要由消费者负担，并未按一定比例在纳税人的居住地政府间分配，纳税的这些单位大部分总部都设在发达的地区和大城市，在这些西部资源区只是子公司或办事处，实施的是跨区域经营，也就形成了税收的转移流向，纳税不在当地。这种税收的转移，使这些有资源优势的地区很难转化为经济优势，使资源输出型的欠发达区域有税源而无税收。因此，这些地区无财力，也就很难为辖区农村居民提供他们所需要的公共产品。
2)建议实施横向财政转移的协调机制及措施建议实施对西部贫困地区农村公共产品供给的横向转移支付：一是减轻中央政府以及纵向转移支付的财政压力；二是可解决地区间的财力不平衡，消除不同地区间由于财政差异造成的对西部农村经济社会发展中的不公平，实现农村公共产品供给的财政服务的均等化，缩小地区、城乡中的差距。为实施横向财政转移，采取以下协调机制及措施：一是建议中央政府协调沿海经济发达的省市给西部贫困县乡的农村公共产品供给中的财政横向转移支付。中央政府根据沿海经济发达省市财政状况，以及西部地区资源要素向发达地区的流向，如西部能源、原材料向发达省市的输送区域，西部资源区域的税源向发达地区消费者负担的流向，以及上游生态环境保护下游受益，和西部地区资金人才向发达沿海区的流向，并在这些发达区域产生的效益的财政收益估算等。这些经济发达省市应参照本省市、县农村人均财力与西部贫困地区农村人均财力状况对比，应以适当的财政方式每年给西部贫困县区农村公共产品供给实施转移支付。这种横向转移支付，中央应协调确定给西部贫困农村在公共产品建设供给上，要给予适当标准的财政转移支付。转移支付也可参照近年我国现行的“对口支持”政策，建立省份之间的省际横向转移支付制度。发达的沿海城市和地区，应减少豪华高楼大厦建设和不急需用的公共设施的投入，节约财政开支，转移支付西部贫困地区急需用的基本农村公共产品的投资建设。如，农村教育的建设、农村医疗卫生建设、生态环境建设、沙化治理、森林水源保护、安全人饮工程、农村道路建设、养老院福利院等。二是西部各省区可创建在同一省份内实施横向转移支付。在西部各省区内有发展经济较好的重点开发区，以及经济发展较快的大中城市，可在省级政府的协调下，根据各自的财政收入状况和本辖区人均财力，确定向贫困县乡农村公共产品的供给，实行省内横向转移支付，这也是缩小城乡差距，对多年来受农工产品价格剪刀差不利影响及为城市工业化发展做过巨大贡献的贫困农业县乡给予以城带乡的财政体制性的支持。也使我国财政转移支付在减少差距、注重民生、促进公平等方面形成合力，做到事半功倍。逐步实现在同等努力程度下，不同地区间、城乡间公共产品供给与服务水平大体均等的制度。也可长期有效帮助解决西部民族地区、贫困地区、边疆地区县乡发展中的农村公共产品供给与服务的财政困难问题。
4加快基层财政改革，构建农村公共财政的新体系
要建立农村公共产品供给与服务的财政供给长效机制，这就必须要构建好农村公共财政的新体系，这就要合理划分农业、农民、农村的各项财政支出责任。目前的农村公共财政体系因各种关系未能理顺，部门各自为政。在农村公共服务供给中，许多执行过程中也不可避免地造成财政资源的无效配置和浪费。为努力实现农村公共服务均等化，促进农村经济发展，当务之急就是要加快基层财政改革，建立农村公共财政的分类管理体系。
4.1合理划分农业、农民、农村的各项财政支出第一，对农业来说这是我国的第一产业，是国民经济基础，也是社会发展的基础，在现代经济中又是弱势产业，而粮食是国家的安全，农民无法左右粮食市场价格，而农业生产资料的涨价长期是远大于粮食产品本身，国家的行政干预效果也并不理想，农民投入粮食生产与工业产品来衡量收入回报率很低，况且遇到灾年就欠收，粮食一旦涨价会牵一发而动全身。因此，国家扶持农业主要是缘于加强宏观调控，稳定物价，维护国家粮食安全。国家财政拿出大量钱补贴农民，出钱修水利和农田基本设施，购置农机具补贴等主要是为了降低农民生产粮食的各项生产支出成本，增加对粮食生产的积极性。所以国家对农业的各项投入，整体上应视为对农业产业的扶持，体现的是第一产业发展的战略布局。也是稳定市场物价、维护国家粮食安全，这则属于为全民提供生存安全的公共产品。对农业产业的扶持资金，根据各省经济发展财政状况，分别由中央及省级地方负担，各项支农资金应在县级财政归口管理分类建账，对直补农户要建立兑现一卡通，对农业基础设施建设资金要按规划分类管理，上下监督使用。第二，农民的各项民生事业，也就是农民最需要基本公共产品的供给，其基本的待遇享受权应和城市居民同等，但其标准的高低可根据西部不同区域各地县乡的不同生活状况以及个人收入状况的多少应有差别，在公共财政体系中其供给支付都应逐步提供均等的公共产品与服务，这都是事关民生的社会公平事业。作为一个农村公民都应在教育、医疗、最低生活保障、养老保险等方面且能够平等地享受政府提供的公共产品与服务。由于农村人口基数大，中央财政与地方财政一时难以支付时。也可根据贫富差距状况，应先急后缓，逐步建立全国统一的，最低城乡基础标准一致的公共产品，也可按地区最低生活物价标准应有浮度。其资金来源和管理模式应参照城市运作管理方式进行，适宜作为专项资金，专款专用，进行封闭式管理。第三，农村一些混合性供给的公共产品，其一些产品提供关系比较复杂，农村中供给的产权不清晰，应该区别对待。如农民文化技术培训学校、农村卫生所、农村图书文化室、农村安全饮水工程设施、村村通公路等投资建设应都属于农村公共产品范畴。但政府在建设中有些采用的是以奖代补的方式拨付给农村建设的资金，此公共产品应由国家财政负担，但建设是以奖代补，或农民投资投劳，并没有表明完全由财政负担。如农村饮水工程国家财政出一部分资，而农民投入劳力来建设，所有权属也不清，在农村这些产品的使用中还存在管护维修问题。事实上目前国家财政支付有限难以承受。但应明晰产权，理顺管理关系，未来农村发展中公共产品供给中的财政投资的维护问题都需要将所有权使用权及管理权属理顺。第四，农村行政村的行政运转财政负担开支问题。目前大多数村级干部经费开支主要是村支书、村主任、村文书的各种补助，根据各地经济发展水平不等其补助的标准也不一样，一般在农村称为误工补贴报酬。但支付并没有区分哪些事由财政负担，只要是村干部都有其报酬，而支付与村干部承担的事项不清，干工作与不干工作都一样拿报酬。因此，要设有目标考核责任制，同时还存在换届选举问题。目前上级政府给村级的转移支付数额，办公经费，要么是按村所辖人口或者村委会成员人数转移支付行政经费。这就存在责、权、利不清问题。如有时上级政府给农民的各种补贴和惠农政策，有时很难落实到户。因此，在村级管理中也要正确区分村里的政务与村务的关系。国家财政对村委会的行政经费支出的事项要科学界定分类管理。凡涉及政府职能事项的或者属公共管理事项的，要实行村级目标责任管理，由村民评议，乡级对村要年终考核验收，经验收按责任大小份额由政府支付。属村民自治事项，原则应由村里自行负担，如有些村委会不能很好履行政府职责，乡级政府可另行委托他人（因为村委会是法律规定的自治组织），将所完成的任务目标需要的费用交给完成目标任务的他人。第五，对目前有些农村还存在有农业税改革前乡村遗留的债务。农业税取消后乡村债务相当沉重，分析原因是多方面的，但许多也是责、权、利不清，管理混乱。如何消赤减债分批偿还，当然应该区别情况分别对待。对乡镇的债务如普九义务教育、修建农村小学、民兵训练、落实计划生育等提供公共产品与服务所产生的负债应由中央政府及省级财政分摊解决。对发展农业生产中的负债，应在农业扶持资金中解决。如村里履行政府职能所产生的负债应由财政逐步解决。如发展村集体经济村办企业而借的债可争取信贷扶持自行解决。在乡村财务管理中，要明确各种债务责任，理顺责、权、利关系，建立起乡村公共财政严格管理体系。
4.2努力实现乡村对公共产品供给的资金来源要壮大基层农村公共财政，首先要大力发展乡村集体经济。贫困地区乡村集体经济在过去的发展中，由于粗放经营管理不善，加之有些小型企业污染严重，多数在市场发展竞争中处于不利地位而倒闭，有些也成了私营企业。在发展中有不少乡村集体企业也成了现在的许多乡村的负债。由于过去的问题现在有些乡村组织怕担风险不创办集体企业。因此，要总结过去发展集体经济失败的经验。首先要如何提高在市场竞争中的决策能力，选择好产业对路的特色农产品资源优势，大力发展农村集体经济是增加弥补农村公共产品供给资金不足的主要来源。激活农村集体经济发展，当然不能完全靠政府财政投资，但作为基层政府可以像扶持中小企业一样对待，扶持西部农村发展劳动密集型增加就业和有特色资源的产业，实行提供贷款贴息，出台税收优惠、税收政策返还等。同时在国家财政和西部地方财政在投入农村基础设施的建设资金项目中也可在不增加额外的情况下，可有比较的帮助投入西部贫困乡村集体经济发展。乡村集体经济发展资金可以以投资入股方式加盟农村集体经济，归入国有资产管理。西部市县级农村发改部门，要帮助乡村根据科学发展观要求做好发展规划，要制定一些财务监管措施，并帮助乡村经济发展中的市场预测，使乡村集体经济持续稳定发展，扩大农村公共财政来源，增加对农村公共产品供给的资金投入。其次，是中央财政及西部各省级财政及中央各部委部门转移给各市县行业部门的项目资金，以及基层政府自主掌控的建设资金，要开源节流，对各渠道的项目资金，要整合统筹综合节约使用，对那些有重复性的项目资金，要归于农村公共财政，作为公共产品供给统筹使用。还有中央政府及省级政府给支农资金的补贴如粮食补贴，退耕还林草补贴，农村中小学生中的补助，一是上级下达指标，二是乡村逐级上报，报多少，下达多少农民本身不知道，从当前反映出来的问题来看，有些村级干部多报冒领问题，不属补助的也给自己关系户多补贴，群众意见大。上级也难以到农户当中查实，就是派人调查也是由村级干部引领到指定的农户调查，误差很大。再从近年来的审计出的问题来看：许多基层部门为了套取补贴资金，不惜弄虚作假，上面不可能核实得准确。这种上级政府管不好的事，要放权给下级，一个是按现有亩数和现有人口，由统计部门核实上报国家有关部门，直接下拨给县、乡财政，再由基层政府核实面积人口，检查验收实施情况，落实兑现，由村级张榜公布给村民，实行用卡发放，并对村级干部顶替冒领反应的问题由县审计检察部抽取数据进行逐个审查，对查出的要追回资金以法处理。若有剩余资金，统筹到农村公共财政中，为基层政府作为公共产品供给使用。再次是县乡政府的治理收入，这种收入应是违反国家的一些行政规章制度的收费等，如对土地污染、公路破坏、生态、环境、计划生育等方面的违规行为的罚款应有财政收据，不能由乡村罚没归用，要归口县乡农村公共财政，为农村公共产品的提供与服务所使用。
5建立和完善对县、乡、村公共产品供给的财政管理法律保障
要想使西部贫困农村基层政府财政彻底摆脱困境，走上良性发展轨道也要通过发展地方财政民主制，抑制地方政府的短期、官员的个人政绩行为、自利行为来实现。这就是对财力的使用实行上下的民主的监督实施。上级全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主实行以法理财，使财政的收支完全进入法制的民主管理。基层财力的使用实行直接民主，凡是涉及群众利益的事，由群众自己当家，自己决定。上下结合，就会加快社会主义民主理财用财管财的进程。
5.1对县级公共财政用于农村公共产品的支出使用实行规范化的民主管理县级财政在“省管县财”的指导下要不断深化财政管理改革，推动财政用于农村公共产品投资的管理要走上科学化、现代化、法制化轨道，实现依法理财、科学理财和民主财政。首先要从预算、执行、核算、监督4个环节抓起，要严格审核、严格把关、严格监督。要建立健全民主、公开、规范的预算分配和财政支出制度，强化预算分配程序管理和过程控制，不能以领导个人政绩工程为目标，特别是要界定清楚政府与市场界限，要保证农村公共产品供给与服务的民生支出，实现财政支出的公平、公正和阳光操作，提高国库核算的透明度。其次要在基层乡村严格规范票据管理，完善票据的信息化，健全实行签字领用和专人专管制度、缴销稽核制度。要严管税外收费项目、收费标准及缴款程序，加大“小金库”、“账外账”等违规违纪的查处力度，确保非税收收入及时足额缴入国库和财政专户，要纳入对农村公共产品供给的预算支出。再次要规范检查监督。围绕财政资金的分配、拨付、使用、效益，建立日常监督和专项对农村公共产品供给的检查监督机制，抓住收入来源、支出用途、补偿资金进行监督和检查，严肃财经纪律，规范财务收支行为。最后要规范对市县国有资产管理。随着事业单位的人事制度改革，特别是事企单位的改革，要集中开展对县乡行政事业单位资产清查，制定出台相关的管理制度，对行政事业单位出租、出借国有资产要进行清理整顿，规范部门资产购置和处置程序，建立国有资产管理信息系统，完善县乡国有资产管理体制。保持对国有资产使用的增值，利于增加县乡公共财政为农村公共产品供给的收入。
5.2乡镇财政应发挥好对农村公共产品供给中财政支付使用管理监督并重的职能作用随着“乡财乡用县管”的改革后，一方面堵住了乡镇“乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债”和“票据不合规、账户不规范、财务不透明”的现象，也堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，规范了乡镇财政支出行为。另一方面贫困乡镇虽说没有多少本乡镇的财税收入，但乡镇是直接为农村、农业、农民提供农村产品的供给与服务。近年国家一系列强农惠农政策，并给西部地区投入了大量的资金用于农业开发，农村的文化、教育、卫生、科技、交通、水利等与民生有关的公共产品供给的基础设施建设，用直接补贴资金鼓励农民大力发展农业，以及帮困扶贫，构建市场经济体系中的最低生活保障制度等阳光民生工程，为发展农村经济，改善农民生活发挥了重要作用。但如何加强资金管理使用，发挥最大效益这也是摆在乡镇部门的重要问题。县乡镇财政担负着对辖区的农村公共品供给与服务的预算支出、项目建设资金、新农村建设资金、农村义务教育经费、农村卫生文化事业资金，对农民的各项补贴等专项资金均要通过乡镇财政所管理报账。因此，乡镇财政要发挥好使用中的管理和监督作用。一是乡镇要对上级政府投入本辖区的财政扶贫资金、支农项目建设资金要全面实行报账制和招投标制，从制度上和源头上确保农村公共产品供给投资资金要专款专用。二是上级财政对本乡镇投入的社会保障资金、涉农补贴资金，凡是发给个人的资金要全面实行“一卡通”直补制，实行专户直达直付制度，并由银行受益人专用存折。三是县财政主管部门与乡镇要建立专项资金质效评估制度。明确财政业务口与项目主管部门对基础设施建设工程进行评估验收的责任，并对工程质量和使用效果进行张榜公布，做到公正、公开透明，接受社会监督。四是县乡两级部门要建立对农村公共产品供给专项资金动态管理服务制度。明确县乡两级财政业务职能部门要会同有关农村公共产品供给项目主管单位，深入乡镇村两级，以调查摸底的形式进行，对担负农村公共产品供给与服务人员变动情况，审核其资金是否落实到位，如发现问题及时整改，为下年度农村农业方面资金的落实掌握第一手资料，进一步促进落实党和政府对农村公共产品供给的政策做到不越位、不缺位、不应付过关，真正把农村公共产品供给与服务落到实处。五是对涉及项目资金的农业、林业、教育、民政、卫生、交通等相关主管局要与乡镇、村，根据各自主管的项目制定出相应的资金使用管理办法，形成上下左右的制度管理网，在各个系统、各个点都能得到有效管理，使每一项农村公共产品供给的专项资金都能在制度的监控下做到政策公开、程序公开、标准公开，让广大群众广泛参与，全程监控，努力从源头上防止各种违规的问题出现，发挥资金对农村公共产品建设中的使用最大效益。
5.3建立和完善好村级公共产品供给的资金管理制度从农业税费改革来看许多村级组织都有大量负债。有些负债是比较合理的如修建村级小学，义务教育及行政运转开支等。但大部分村财务账目不清，原因是财务制度管理缺失混乱，村民意见大，难以监督。当前在农村改革发展中，由于国家出台了一系列支持农村公共产品供给的惠农政策，于是有许多资金投向农村、农业，中央对农业支持中给农民的各种补贴、对农民享用的各种民生保障、农村的基础设施建设、支持农村的集体经济发展、农村中的土地征用转让等费用收入，成为农民关注的重大问题。怎样管好农村村级财务对农村公共产品的投入，也就更成为农民关心的热点问题，农民要求村级建立新的村级财政投资使用财务管理制度也就愈加强烈。因此，对建立村级农村公共产品供给的财务账目要由乡代管，和村级民主管理支付制度。建立村级民主理财制度也是实现村民自治、民主管理的有效途径，是实施财务公开、民主监督的有力保障。透明的村级民主理财会消除群众的疑虑，赢得民心，会极大地凝聚民力，能使农村公共产品供给与经济快速发展。一是乡财主管部门，应帮助村级组织制定和完善村级财务管理的各项制度，使民主理财工作具有可操作性。制定和完善村级公共产品与服务中的财务管理的各项制度及实施细则是搞好村级民主理财工作的前提，要用制度管人，按制度办事。并选派有会计资格证的财务人员担任村会计工作，定期召开对使用农村公共产品的开支村级理财会，并审核有关农村公共产品供给中的财务收支情况，重点是审查财务制度的执行情况，是否依法依规办事、开支审批手续是否健全等。针对农村公共产品供给中财务管理出现的问题，不仅要对干部进行经常性的思想教育和法制政策教育，而且还要明确村级干部和财务人员的责、权、利，以规范个人行为。村级组织也必须定期召开民主理财会，吸引群众代表参加，征求意见、审核农村公共产品供给收入支出的各项单据，重大公共产品投资建设的决策要与群众商量决定。对村级公共产品提供中使用的资金，要做到财务公开及时、规范、全面。在执行中要坚持原则、不循私情、秉公办事。在财务管理上，要分工明确，坚持做到出纳员管钱不管账、会计员管账不管钱，领导批钱不拿钱。在财务收支上，要做到及时收、及时入，并做到收多少、入多少，任何人不准坐支。在支出上坚持领导责任制的审批制度，对数字不清、内容不实、支出不合理，没有审批人或经手人的单据，会计要坚持不准入账核销。二是要完善村级公共产品供给与服务中的民主理财小组，发挥其监督作用。既向群众解释疑惑，又监督村干部理财、用财，抵制违纪、违规行为。县乡财政部门要依法督促检查村级财务中的公共产品投资预决算执行方案，县审计机关要以维护农村居民利益为重点，加大各项农村公共产品供给投资的专项资金的跟踪审计力度。发现问题，严肃法纪，及时查处。乡镇政府要把农村公共产品供给的财务管理当作稳定农村社会，密切干群关系，搞好廉政建设，调动群众积极性的一件大事来抓。实行领导分工负责制要常抓不懈。要结合本乡村实际，在广泛征求民意的前提下，制定相应的农村急需公共产品供给费用开支标准，对村级班子要建立岗位责任制实行目标管理。要按农村公共产品供给做财务制度要求，引导和落实民主理财、群众监督，让群众满意的村级财务管理制度，更好地服务于农村公共产品的供给，创建良好的节财、生财、用财的环境，促使农村公共产品供给与乡村集体经济快速有序发展。
