现行财政支农政策的不足和缘由

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农业是国民经济的基础，作为我国第一产业，农业的发展不仅要注重当前利益，更为重要的是要更多地考虑农业的长期可持续发展，随着今后农业现代化程度的提高，农业持续发展对资金的需求会越来越大，且农业在一国经济发展过程中具有特殊而重要的地位和作用，这决定了政府必须对农业的发展给予必要的支持，虽然政府极力给予大力的支持，但是在力度和规模上投入不足，支出结构、城乡财政分配比不合理等。因此，针对公共财政支农的具体举措进行研究，对促进农业发展，有着重大的意义

一我国财政支农的具体举措

（一）加快农村税费改革，增强相关体制保障我国农村税费改革，主要通过取消、免征或者降低收费标准，以及停止征收农业税的方式来完成的。取消相关收费15项，减轻农民负担约200亿元；屠宰税、牧业税和除烟叶税之外的农业特产税一律免征，减轻农民负担约300亿元；取消“三提五统”、农村教育集资收费项目，减轻农民负担700多亿元；2006年起全面取消农业税，与1999年比较，累计减轻农民负担1200亿元。

（二）提高对农民的补贴，落实政策措施这些政策体现在两个方面：一是规范与农相关的补贴方式，使补贴政策不打折扣。如2006年落实良种补贴40.9亿；农机购置补贴13.5亿；落实粮食直接补贴资金142亿；2007年中央财落实了生产资料增加支出的综合补贴125亿元。二是构建规范长效机制，防止农民负担反弹。主要表现在完善与严格执行“四项制度”；防止新开负担口子，总之在机制构建上防止农民负担反弹现象出现。

（三）加大中央转移支付，缓解县乡财政困难近几年，中央财政安排转移支付收到了明显的效果。安排了各类转移支付资金，调动了地方财政的积极性。稳步实施了以“三奖一补”为核心内容的缓解县乡财政困难新机制。同时，地方通过自筹新增安排奖励补助资金，县乡财政开始向好的方向转化。

（四）调整财政支农支出结构，加大投入力度总的来看，“十一五”时期全国财政支出和预算内固定资产投资安排，将不断增加财政对农业和农村的投入，建立健全财政支农资金稳定增长机制，新增财政支出向“三农”倾斜，并调整预算内基本建设投资结构，在确保国债资金用于“三农”的比例不降低的同时，新增加的预算内固定资产投资主要用于“三农”。

（五）整合支农资金，加强资金监管1.积极开展整合支农资金试点。目前中央政府部门直接分配与管理农业资金的部门有十六七个之多。这种管理格局，影响着地方各级政府农业投资的分配、使用和管理方式。国家发改委提出要会同有关部门共同做好国家农业投资的管理整合。即中央一级政府部门在农业投资方面各负其责，加强沟通、协调，开始研究编制年度政府农业指南，明确各类投资项目的安排原则，避免交叉重复，以及制定县级政府农业投资整合的指导性意见。在各地试点经验的基础上，国家发改委研究制订了一个推进县级农业投资整合管理的试点。2.完善财政支农资金的监督制度。例如：属于中央项目的，其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责，也可通过某种方式委托地方建设或管理。同时，建立规范的财政支农资金管理制度，促进包括项目立项、选择、实施、竣工后续管理在内的，整个资金运行全过程管理的规范化；逐步建立以结果为导向的财政支农资金使用机制，加强财政支农资金的监督检查。

二存在的问题

（一）对“三农”的投入不足建国以来，我国农业、农村、农民在国家财政体系中，曾为国家财政增长做出了巨大贡献，为我国各项社会事业发展提供了原始积累和资金保证。通过工农产品的价格“剪刀差”等方式间接贡献超过1万亿元。但从现状来看，农村公共基础设施相对城镇而言依然很差，国家仅给予适当补助，直接造成城乡公共品供给水平的巨大差异。目前，占全国总人口64%左右的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源。从全国的平均水平来看，全国平均千人拥有的卫生技术人员3.6个，而农村仅有1.3个；农村中学生基数极大，是城市中学生的4倍，而真正享受到的国家中学教育经费仅占38%；全国城乡社会保障覆盖率比例高达22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，而在农村，有1/3的农村五保户得不到供养；城市救济保障资金完全来自于市县财政支出，城市救济基本做到应保尽保，而农村则由市（县）、乡、村三级共同解决，由于乡、村两级财政的现实困难，最终得到保障的只占应保障的25%。由于以上的投入倾向，造成我国当前农业公共设施可供资源的不足和服务功能单一或缺失，制约了农村生产力发展和农民收入的增加。这些包括农业科技推广、农村道路交通建设、农村社会化服务体系的完善及有关农产品市场供求信息的预告等，由于乡镇政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给不足。这些从质与量两个方面说明我国财政支农的政策体系中，“三农”的投入在今后依然是一项艰巨的任务。

（二）支出结构不合理从上述情况可以看出，我国财政支农政策的实行逐步得到加强，但是从资金的运行状况来看，农业生产性支出比例仍然偏低，支出结构存在不合理的现状：一是在涉农部门中事业费支出比例过高。目前，我国不少地方市、县两级财政支农支出中用于人员供养和行政费用开支的比重高达65%左右，而用于农业生产性支出的比重仅占35%左右。二是现行惠农政策着眼于农民增加当前收入，而对能够改善农业生产环境、增强农业经济发展等基本建设的投入较少。三是对农业科技资金的投入比重过低。我国农业科技水平与国际先进水平总体差距为15-20年。

（三）城乡财政分配比不合理建国以来，我国的城乡财政支出总的状况是城市优于农村，虽然在1994年国家实行分税制改革，基本理清了中央和地方在收入上的财权，但中央和地方政府及地方各级政府之间的财政关系仍未理顺。在城市，政府提供公共产品和服务时，城市居民一般不会要求负担其费用，城市兴建公共设施时，居民也不必交纳任何费用。但在农村，由于乡镇政府财政困难，财政转移支付不能足额到位，只好摊派或举债运作，国家惠农政策只能写在纸上，不能落实到实际行动中，农民享受政府提供的公共产品必须在交纳相关税费；农民必须自己出钱办义务教育，甚至定为基本国策的计划生育和作为基础设施的道路建设也无一例外的要缴纳费用。这些本应由政府提供的公共品，却往往以农民为主承担；本属于政府负责的公共品，理应由中央财政承担，但实际上，这些事权都下放到了乡镇，致使乡镇政府事权大于财权。

三影响财政支农效果的原因分析

（一）农业投资的特点和政府收入结构的制约尽管我国在对农村的财政支出中，逐年加大对农村的投入，但是由于农业固有的投资周期长、风险大、收益低的实际情况，相对我国总体财政收入与支出而言，政府财政对农业投资比例却逐年下降。从具体情况来看，有两个因素影响到农业投入：一是工业化进程的加快(这种增长主要是靠投资推动的)，使资源(包括资金)过度流向非农业部门；二是市场化进程的不平衡，农村事实上边缘化。尽管1992年后我国市场化进程加快，但关系国计民生的重要农产品粮食、棉花等的市场化程度有限，甚至被完全排除在市场化进程之外，再加上工农业产品之间的价格差十分严重，使本来就对资源吸引力弱的农业陷入了困境。我国政府是国有经济的所有者，而政府的财产和预算收入集中在非农产业。因此，政府出于扩大自身财政收入的需要，新增加的投资集中于非农产业是一种自然趋势，这就使我国的农业投资会减少。这种机制导致农村投入事实上的不足。

（二）政府对农业投资的动力不足从某种程度上说，农业投资是经济效益和社会效益的结合。政府作为农业基础建设投入的主体，其行为动机应该是谋求客观及长远的经济效益与社会效益，满足人民日益增加的生产需要及协调国民经济的发展。由于农业的收益低，与工业相比，农业对地方财政收入的直接贡献相对较小，政府对农业投资必定会减少。在实际运行中，地方政府受利益最大化驱动，对农业这种周期长、收益低产业的投资缺乏动力，甚至经常把农业投资转移出去，不愿意加大对农业的投资。有的地方财政大幅度减少对农业的支出也是造成政府财政对农业投资投入不足的主要原因。

（三）产业投资体制不健全在我国，现阶段政府的产业投资体制依然是计划经济时代的产物，政府既承担着国民经济的管理职责，又承担着对各行业投资的职责，在政府继续肩负着对各个产业的经营性投资职责的过程中，如果农村支出没有形成健全的机制，其增加农业投资的可能性将会降低。政府可增加农业投资的资金主要受到国民经济发展水平和政府产业投资体制这两个因素的制约。从后者看，一方面，我国政府对国民经济的各个产业都承担着经营性投资职责，财力分散，并且产业投资的体制不健全；另一方面，其他非农产业为了自身发展，都以各种理由争夺最优惠的政府财政支出，从而会减少政府可增加的农业投资的支出。