杨凌发展的不足和改善建议

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杨凌农业高新技术产业示范区于1997年7月29日成立，是我国唯一的国家级农业高新技术产业示范区，由国家19个部委和陕西省共同建设。示范区享受国家级高新技术产业开发区的各项优惠政策、国家对农业的倾斜扶持政策以及西部大开发的各项优惠政策，示范区管委会享有地级行政管理权、省级经济管理权及部分省级行政管理权。通过10余年的艰苦创业，杨凌示范区已成为陕西经济最具发展潜力的增长点和西部大开发的亮点，已被国家批准成为向亚太经合组织开放的10大工业园区之一，是国家重点支持的5大高新区之一和全国6个海峡两岸农业合作试验区之一。杨凌总面积135平方公里，其中国务院批准的示范区规划面积22.12平方公里，目前城市建成区约17.8平方公里，总人口20万，其中城市人口8万人。区内驻有教育部直属大学西北农林科技大学以及杨凌职业技术学院等大中专院校，在农业领域拥有雄厚的科研技术实力。近年来，杨凌充分发挥区内农业科技优势，积极调整产业结构，大力发展设施农业、畜牧、苗木花卉、名优新特杂果、良种5大产业，建成了一批优质农产品生产和示范基地，经济增长和社会发展等多个方面均取得长足的发展，成为我国现代农业的一个发展典范，对干旱半干旱地区的现代农业发展起到重要的支撑和引领作用，每年一届的中国杨凌农业高新科技成果博览会扬名海内外。为跟踪调查现代农业发展的财政机制，2011年6月20-23日，课题组有关成员对杨凌示范区进行了调研，分别考察了企业孵化器、创业中心、本香农业产业集团、秦宝牧业集团等6个各具特色的现代农业基地，并与示范区的发改委、财政局、农业局、统计局、金融办、创业园、招商局等单位进行座谈交流，获取了示范区财政金融机制和政策措施的一手资料。

一、示范区发展现状

“十一五”期间杨凌示范区地区生产总值年均增长15.9%左右，地方财政收入年均增长18.5%，全社会固定资产投资年均增长27%。2011年上半年，预计示范区地区生产总值为22.5亿，同比增长15.5%以上，其中第一产业增加值为1.6亿，同比增长7.5%；第二产业增加值为10.4亿，同比增长19.9%；第三产业增加值为10.5亿，同比增长14.4%。2011年1-5月，全社会固定资产投资为10.18亿元，同比增长40.8%，位居陕西省第一，全年规划84个重点项目，目前开工建设达59个。2011年上半年农民人均纯收入为4300元，同比增长35%以上，城镇居民人均可支配收入为11718元，同比增长20%以上。“十二五”期间是杨凌示范区加快推进工业化、城市化、农业现代化和城乡一体化的关键时期，是提升科技创新能力、扩大现代农业示范辐射带动效应的重要阶段。预计到“十二五”期末的2015年，杨凌示范区地区生产总值将达到126亿元，按照可比价计算年均增速达到18%，人均GDP达57200元，财政收入突破6亿元，年均增长23%以上，“十二五”期间全社会固定资产投资累计超过400亿元，年均增长30%以上。“十二五”期间，示范区确定了143个重点项目，主要分布在现代农业、特色工业（农副产品加工、生物医药、农业机械）、基础设施建设、社会民生和城乡统筹等5个方面。在现代农业方面，“十二五”期间示范区将以农业现代化和提升核心示范功能为目标，积极实施现代农业提升工程，大力发展设施农业、现代种业和生猪、肉牛、奶牛等产业，加快发展农产品加工业及流通业，推进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化和服务社会化，构建集农业生产、循环农业、特色旅游、农产品深加工及农业社会化服务为一体的现代农业产业体系。重点项目领域主要包括设施农业、现代种业、生猪标准化养殖、肉牛和奶牛繁育、农业合作社建设等。一是设施农业。重点发展设施蔬菜、食用菌、花卉等产业；新建日光温室0.8万亩、塑料大棚1.2万亩，设施农业总面积达到4万亩以上。二是现代种业。大力发展林果苗木、农作物良种、畜禽良种等现代种业；引进种业企业与科研院所10家，重点建设经济林果苗木基地、荒山造林与城市园林绿化苗木基地1.5万亩。三是生猪标准化养殖。以本香农业产业集团为依托，建设20万头仔猪繁育基地和年出栏18万头生猪的标准化实训基地，引进先进技术，创新运行机制，完善生猪产业链，加快集约化进程。预计到“十二五”末，生猪存栏达到20万头左右。四是肉牛和奶牛繁育。重点建设秦川牛业、秦宝牧业等集肉牛繁育、加工为一体的龙头企业，打造肉牛养殖繁育知名企业；扶持区内奶牛良种繁育中心、澳源、科元、新大陆等奶牛养殖龙头企业，实施规模化和标准化养殖，建设优质奶源基地。预计到“十二五”末，肉牛和奶牛存栏达到2万头。五是农民专业合作经济组织建设。围绕主导产业，将培育10个在全省有较高知名度、有自主品牌、有规模和实力的农民专业合作经济组织。同时，规范、壮大和提高已建立的农民专业合作经济组织；预计到“十二五”末，50%以上的农民专业合作经济组织实现标准化生产、专业化经营、市场化运作、规范化管理。

二、主要财政措施

在推动现代农业的发展上，杨凌示范区采取了一系列的财政措施，并取得了较好的经济效益和社会效益。一是拓宽基础设施建设领域，加强基础设施建设的财政支持力度。一般来说，各地财政支持的基础设施领域主要包括道路交通、水煤电气、生态环境等设施。除此之外，一般的高新产业园区还会加强物业及配套设施的建设，以引导相关产业的集聚。杨凌示范区进一步拓宽了基础设施建设的领域，既进行了道路交通、水煤电气、生态环境等基础设施建设，成立专业维护队，保持示范区的基础设施运维；也包括物业及配套工程的建设，为入驻企业提供物业租赁、产业孵化等便利。更为重要的是，示范区还建设了大量的现代农业生产性基础设施，例如产业孵化的温室大棚、禽畜养殖的现代化圈舍等，将现代农业基础设施建设向前延伸了一大步，有利于解决现代农业的中小企业居多、资本投入有限、投资回报周期较长等问题。一个典型的例子是本香农业产业集团实训基地的建设。本香集团正在建设“安全肉猪产业化示范工程”，努力塑造“饲料生产→种猪繁育→商品猪养殖→猪肉深加工→肉食品连锁专卖”的一条龙生产模式，正处于发展的紧要关头。示范区管委会积极支持集团的发展，投资9800万元，建设了年产18万头生猪的200个现代化养殖圈舍，租赁给本香集团作为实训基地使用。本香集团则进行养殖环节的全部投资，主要包括仔猪、饲料、肉制品深加工和营销费用等，并通过标准化、专业化管理，实现安全肉猪的生产繁育和加工经营。作为回报，本香集团除了交付圈舍的租金外，每年还为社会培训200名实训学员，将实训学员安排在基地参与生产，每位学员负责一个圈舍的运营，1年分3批共养900头猪，集团按照每头猪100元的标准对学员的劳务进行补贴，实训满一年，学员可以获得90000元补贴，实训结束后可以自己投资创业，建设圈舍办养猪场，并获得本香集团的技术指导和营销合作。正是政府对圈舍等基础设施的投资，使得本香集团在实训项目中能够实现较快盈利，同时也推动了实训学员的积极参与，为带动农民增收、致富作出了示范。政府将近1亿元的财政投资预计要8～10年才能收回成本，但是取得了实训农民的社会效益，促进了企业参与到实训中来。可以认为，如果没有圈舍基础设施的财政投入，实训基地项目将难以实施，因为仅凭企业行为难以撬动这一基础设施投资浩大、社会效益高于经济效益的项目。二是强化对农户和企业的财政补贴。杨凌示范区积极落实中央和陕西省的有关政策，将良种补贴、养殖（奶牛、能繁母猪等）补贴、农机具购置等农户补贴政策落到实处，切实减轻了农民负担，对增加农民收入起到积极的作用。在企业方面，示范区根据国家支农惠农的有关政策和高新技术园区建设的一般惯例，对涉及农业生产资料、示范效果较好、具有推广价值的诸多企业，在土地出让金、税收减免等方面予以大量优惠，促进了企业的发展。例如，对于进入现代农业企业孵化园的有关企业，在创业阶段的2～3年内，收取极低的土地出让金，并对符合标准的粮食作物、花卉、蔬菜、林果等新品种研发项目进行30000～3000元不等的新品种创制资助。示范区创业服务中心鼓励大学生创业和实训，以优惠价格为承担大学生创业实训的企业提供日光温室（1座/大学生），并按照创业实训的大学生人数向企业给予每人每月200元的补助。同时，对于自主创业的大学生，为每人免费提供日光温室1座，期限一年。这样一来，通过财政支持，示范区内的创业环境得到较大的优化改善。三是加强现代农业科技投入和公共服务投入。现代农业是技术密集的产业，增加科技投入对现代农业发展至关重要。杨凌示范区对现代农业科技投入十分重视，鼓励企业增加研发投入，对于在干旱半干旱地区具有推广价值的节水技术、优良品种等进行资金扶持，鼓励企业积极申报专利技术，加强知识产权保护等。同时，示范区通过财政资助，建设了一支人数众多、知识技能覆盖面大的专家队伍，为区内企业和农户提供科技咨询、技术指导等公共服务。例如，为支持西北农林科技大学等高校的专家教授对企业和农户进行技术指导，每指导一次向专家教授发放财政津贴500元。

三、存在问题

一是财政支出压力较大。一方面，示范区在基础设施建设、现代农业扶持和补贴、科技和公共服务等方面的财政投入较大，形成了资金压力；另一方面，目前示范区总的来说还处于摸索阶段，现代农业在发展初期投资大、周期长、经济效益不明显，财税贡献还比较微弱，财政收入的来源比较有限。因此，总的来看，示范区的财政支出压力较大，负债较多，势必会损害一些项目的建设和支持，对示范区的长期发展也造成一定的影响。比如，示范区在招商引资的过程中，比较青睐偏重于工业性质的企业和项目，这类企业和项目不需要大量的财政扶持，同时又能带来较好的财税收益。但是“，鱼与熊掌不可兼得”，这类企业和项目的现代农业示范效应显然较弱，与示范区的初始定位是有出入的。二是存在事权和财权的不对等情况。杨凌作为全国唯一的国家级农业高新技术产业示范区，既要保证示范区的发展、建设，又要完成中央和陕西省的委托，对干旱半干旱地区的现代农业发展起到示范、辐射和带动作用，因而需要建设的项目很多，花钱的地方也很多，事权的范围超出了一般的高新产业园区，这一点从示范区的副省级建制上也得到体现。但是，杨凌示范区地域较小，财政收入比较有限，尽管十余年来19个国家部委和陕西省等共建单位共投入20余亿元，但是相对于杨凌示范区的建设规模、项目数量和财政投资需求，仍然显得投入不足，出现了事权和财权的不对等状况。同时，农业高新技术产业示范区不同于一般的高新产业园区，按照国家支农惠农的有关政策，示范区对农业生产资料企业如农机、种子、化肥、饲料等企业以及广大的农民个体进行了大量的扶持和补贴，财政支出较大，这是其他高新产业园区所不具有的事务，而国家仍然按照一般高新产业园区的标准对示范区予以支持，显然没有考虑农业高新产业园区的特殊性（大量的财政补贴支出），既有失公平，也不利于示范区的长足发展。对于主要以地方财政收入量入为出的杨凌来说，支农惠农的财政支出逐渐形成了一个沉重的包袱，其实质是示范区事权和财权不对等的体现。四、对策建议一是建议杨凌示范区保持和加大现代农业的财政扶持力度。尽管示范区的财政支出压力较大，但是既有的财政政策措施是有效的，对于现代农业的发展和带动作用比较明显，有关企业和农户也从支农惠农的政策措施中得到切实的好处，体现了正确的发展方向。同时，示范区与陕西省其他地区、甘肃、内蒙古、山西、新疆等干旱半干旱地区建立了广泛的联系，诸多企业和项目已经深入到这些地区，带动了现代农业的深化发展，示范区的辐射、带动效应初步凸显。因此，应继续保持和加大示范区支农惠农的财政政策措施，彰显示范区的现代农业标杆作用。二是建议共建单位对杨凌示范区给予更大的政策优惠和资金支持。杨凌示范区既担负着利用现代农业促进本地区经济社会协调发展的任务，又肩负着推动干旱半干旱地区传统农业改造的使命，示范区的发展、建设具有全国性的影响和意义。因此，19个国家部委和陕西省等共建单位需要深化对杨凌示范区功能、作用的认识，促进共建的措施落实，强化协调机制建设，给予示范区更大的政策优惠和资金支持。例如，两年一度的共建联席会议近年来没有召开，应该保持下去，使杨凌示范区取得的经验、成果得以推广，使存在的问题在联席会议中得以协调和解决。此外，共建单位可以考虑设立杨凌现代农业专项建设资金，以扩大示范区的财权，保证示范区资金的落实到位、不被挤占。三是建议国家层面对杨凌示范区予以区别对待，增加对现代农业示范区的财政投入。杨凌示范区确实存在与一般高新产业园区不同的特点，即支农惠农的财政补贴支出较大。示范区的地方财政不仅承担了大量的农业补贴，而且作为地方财政收入主要来源之一的土地出让，也由于地域面积狭小、对涉农企业进行减免等原因所得甚少，造成地方财政收支不平衡，挫伤了地方的积极性。事实上，涉农企业越多，地方财政的农业补贴支出越大，因此国家层面应该考虑示范区涉农企业集聚的特殊性，增加对示范区的财政投入，更多地减轻示范区支农惠农的财政压力。