乡镇财政的状况和趋势前瞻

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乡镇居于城市之末、农村之首，是沟通城乡经济的桥梁和纽带。乡镇财政在财政分配、管理、监督等方面的作用具有基础性，直接影响着国民经济特别是农村经济的运行，对于农民增收、政权巩固、社会安定关系重大。同时，由于乡镇经济基础薄弱，乡镇财政发展的外部环境具有不确定性，收支规模偏小，实施资金分配、经济调控及资产运营的能力低下，导致乡镇财政资金的供需矛盾成为财政运行中的突出问题。

一、乡镇财政存在的理论基础

乡镇财政是乡镇政府运行中的财政活动和制度安排。乡镇财政的存在与发展依托于乡镇政府承载的职能和任务。政府级次的安排与其提供公共品的分工密切相关。不同的公共品往往具有不同的受益范围，受益范围广、消费外部性强的公共品由高层级政府提供更具效率，受益范围小、消费外部性弱的公共品由低层级政府提供则更能满足居民需求。不同层级政府应提供不同的公共品，以实现政府层级与财政职能的最佳匹配。地方性公共品的特征构成乡镇财政存在与发展的前提条件。地方性公共品的受益范围基本上被限定在本区域之内，为本区域内每位成员所享用。这种受益在本区域内散布得相当均匀，消费外部性一般不会溢出一定的地域。地方性公共品由地方政府分散提供，可以比较准确地反映居民对该公共品的需求强度和受益程度，决策成本比较低，容易克服公共品供求不相匹配的矛盾，资源配置效率较高。农村公共品的区域差异性、成本的低承受性、较小的规模经济效应［1］，一方面成为乡镇财政存在与发展的理由，另一方面又使乡镇财政的发展受到限制甚至失去存在的必要性。由于人们居住地不同，在消费公共品时必须进行私人消费，否则将失去消费公共品的机会，因而造成实际享用的公共品不均等问题。这种情况在区域差异、城乡差异巨大的我国表现得尤其明显。由于城市化水平低、基础设施分布不均衡、居民自由流动存在障碍，个人对公共品的消费所对应的私人消费投资往往差异巨大。这种相关性导致了公共品消费的非均等化，如果个人无法承担消费公共品所必需的私人消费成本，就会失去消费公共品的机会和可能，公共品的非排他性就无法体现。大量公共品衍生的私人消费成本的存在，是城乡差距扩大的重要原因，也使乡镇财政独立提供部分乡村公共品具有必要性。但乡村经济发展水平低、公共品规模小，严重制约着乡村公共品提供的效率，从而使乡镇财政的演化呈现出不稳定性。

二、乡镇财政的演化进程

在漫长的中国历史上，乡级行政组织乃至乡级政权长期存在并从事一些带有财政性质的活动，但独立的乡级财政的出现只有不到100年的时间。秦汉到隋，乡村治理实行实体性行政、功能性自治的体制;隋到明清，乡村治理实行功能性行政和实体性自治体制。秦王朝统一中国后，实行以郡县制为特点的中央集权体制。县是基层政权单位，县以下设立乡、亭、里。乡是县延伸的行政组织，其功能主要是征税、司法、教化、治安，实行城乡分治、上下分治的管理体制，县以下未建立正式政权体制，乡只是具有行政功能的组织。在县以上实行中央集权的垂直统治，县以下主要依靠传统权威进行间接统治，通过乡、里等行政组织网络，收取赋税、征派劳役兵役，维持治安和司法。隋唐期间，乡一级不再是正式的行政单位，只具有一定的行政功能［2］。宋代“王权止于县政”，县以下通过半官半民的保甲体制进行治理，乡官制变为职役制，乡官不再是领取俸禄的正式官员，而是县政府的差役。此时的乡村治理主要依靠宗族社会的自治力量，这是由于小农经济的有限剩余难以供养一个庞大的官僚组织体系，交通、信息等方面的高昂成本使国家行政难以进一步向下延伸。自20世纪初以来，政权下沉，乡镇政府和财政机构得以建立，其职能经历了多次变化，工作职责得以明确，乡镇政权的财政活动增加。即便如此，在大部分时间里，乡镇政府的财政活动的独立性并不强。1941年，国民政府颁布《乡(镇)组织条例》，建立乡级基层政权，设立乡代表会议、乡公所，下设民政、警察、经济、文化四股，功能包括编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、办理警卫、推进卫生、开辟交通、实行救恤等。新中国成立后，在乡镇设财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等工作。1953年，政务院要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。1954年，第一届全国人民代表大会通过的《宪法》规定农村基层政权为乡、民族乡、镇，这一时期的乡镇财政实质上是县级财政的一部分。1958年建立体制，实行政社合一，一般是一乡一社，生产和政权组织一体化，从事直接的生产管理。随后实行“三级所有，队为基础”，由生产大队和生产队负责组织农业生产、落实上级下达的计划任务、收缴公粮或农业税收、进行决算分配、管理集体资产、维持社会治安等，实际上是将政权组织进一步下沉至生产大队和生产队。公社作为一级政权机关在财政上实行统收统支，但只能在上级政府规定的范围内开支，既不能随意向农民伸手，也不得违反上级财政管理。20世纪80年代，随着制度的瓦解，乡镇财政逐渐建立起来，其独立性也空前强化。1982年，全国人大五届五次会议通过的《宪法》规定，设立乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府。1983年，国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求建立乡政府，随之要建立乡级财政和相应的预决算体制，明确其收支来源与范围。1985年，财政部制定《乡(镇)财政管理试行办法》，规定乡级财政收支由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成，实行“统一领导、分级管理”。随后全国绝大多数乡镇建立了乡镇财政，县乡之间实行财政包干体制。从此，乡镇取得了独立的预算权，以农业税为核心收入，承担了较多的经济建设和社会职能，如发展工业、开展义务教育等。设立乡镇财政的重要原因，是希望调动乡镇政府的理财积极性，推动乡村经济快速发展。但是，乡镇财政收入来源中，农业税缺少弹性，乡镇企业的分布极不平衡，各乡镇之间的财政能力相差极大。在全国大部分农村地区尤其是传统农业主导型地区，农业产值的增长空间有限，乡镇财政为了有更多的财政收入来源想出了各种办法。20世纪90年代中期，全国乡镇财政普遍开展“财源基地”建设，核心是鼓励农民调整产业结构，发展特种养殖，增加财政收入。但一些乡镇强制农民调整产业结构，损害了农民的生产自主权，因调整产业结构失败引发了一些群体性事件。乡镇具有很强的收取农业特产税、屠宰税的积极性，而农业特产税、屠宰税的计量十分困难。在一些农民组织能力较弱的地区，农业特产税和屠宰税不再据实征收，而是按人头或耕地面积平摊，以农业特产税和屠宰税名义增加的农民负担十分沉重。由于缺乏对乡镇政府强有力的民主监督，乡镇拥有财政收支决定权，容易导致滥用权力。“三提五统”是乡村集体经济组织向农民收取的发展农村集体经济与社会公益事业的费用。由于缺乏对乡镇政府强有力的监督，统筹费大多未能做到专款专用，一部分被挪用甚至被吃喝掉了。20世纪90年代，农民承担的“三提五统”越来越高，负债越来越多，乡级集体性资产却未见增加。1991年国务院规定农民直接向集体经济组织缴纳的乡统筹、村提留不得超过上一年农民人均收入的5%，还规定农民每年应该承担一定数量的义务工和积累工。乡村两级通过虚报农民人均收入，实行“以资代劳”，由农民应承担“两工”变成了村劳动力必须承担“两工”费用，通过各种手段向农民收费。1994年我国推行分税制改革，但在省以下实际上并没有真正进入分税制状态。原有的“收支挂钩”型乡镇财政管理体制(实质上是变相的财政包干制)普遍存在，个别地区的乡镇财政实行“统收统支”型财政体制。在农村税费改革前，乡财政承担的义务教育、卫生、文化等方面的社会责任愈来愈多，乡镇超编人员增加，行政运行成本愈来愈高，还有因政绩驱动而引发的大量支出需求。行政主导的县乡财政体制建立在包干制和基数法的基础之上，导致许多乡镇财政收入与支出需要不匹配，出现较大收支缺口，进而引发乡村组织乱收费、乱摊派和乱罚款，导致农民负担过重和大量地方债务［3］。乡镇财政收入严重依赖于农民出资出劳，乡镇需要承担满足农民最低限度公共品需求的责任;农民对公共品的偏好难以有效表达出来，农民对乡镇政府的组织收入行为缺乏有效的制约手段，这都使县、乡、村各级为了应付自上而下的达标升级事务或维护政府部门的利益，收费建设大量与农民需求无关的项目。在分税制上收财权后，以农业为主的乡镇财政收支缺口日益突出。由于乡镇财政公共品供给实行的是自上而下的制度外供给决策，乡镇财政独立性的增强，既在一些地区发挥了促进乡村经济快速发展的作用，也诱发了经济不发达乡村农民负担过重并导致乡村干群关系恶化和社会不稳定。在国家投入不足、乡镇财政供给能力主要依赖农民负担时，乡镇财政供给能力问题很快变成农民负担问题。在财政能力不足的情况下，为了提供必要的公共品，地方政府不断地加重农民负担。同时，地方政府又没有将从农民那里获得的资源全部用于满足农民的需求［4］。地方政府在提供农村公共品时，即使按农民对公共品需求的偏好供给，在缺乏中央财政转移支付的背景下，农业型地区的地方政府也只能借助于加重农民负担来实现。因为地方政府供给的农村公共品偏离农民的需求，农民更加难以忍受自上而下下达的出资出劳的负担，以致农村共同生产费也被当做农民负担而列在中央控制农民负担的清单之中。21世纪初开始，农村税费改革在全国推行，乡镇财政的主要收入统筹费被取消。2006年，乡镇财政的核心收入农业税被废止，乡镇政府搭车收费的载体被拆除。在乡镇财政收入大幅度减少的情况下，其大量的支出责任如乡镇教师工资支出责任也上划县级财政。在乡镇职能萎缩的同时，乡镇干部职工人数却难以压缩，乡镇财政困难突出。2006年，全国乡镇财政原则上推行“乡财县管”，县乡财政施行“共编预算、统设账户、集中收付、统办采购、统管票据”，县级财政部门乡镇财政总会计账务，乡镇财政收入全部纳入县级财政管理。

三、乡镇财政的现状分析

乡镇政府的服务对象是广大农村居民，主要职能是提供社会服务、基础教育、医疗和福利，进行行政管理，维护法律和秩序，提供灾害救济等。由于乡镇的区域范围小，乡镇政府面对的社会具有单一性，公共事物相对比较简单，主要管理执行性事务，其工作具有综合性特点。县级部门也将管理机构向下延伸，在乡级设立站、所。财政所是乡镇政府的重要部门，是乡镇财政的组织形式，或直接受乡镇政府领导，或主要受县级财政部门领导，在财政上受县级支配。乡镇财政工作也具有综合性特点，不仅执行财政收支事务，而且履行管理、监督农村财务的职能。我国实行的是中央自上而下集中领导的治理模式，上级政府可以根据自身的需要或出于某种公共利益的考虑改变收入分配，改变事权和支出责任。法律没有对各级政府的事权和支出责任进行明确划分，下级政府执行上级政府委托的许多支出责任，但有的支出责任却只有目标而缺乏财政支持。农村税费改革后，乡镇失去农业税、农业特产税和“五统”等收入来源，以往面向农民收取的各种乡镇财政收入被规范或取消，“三乱”行为受到严厉监控，乡镇财政自组织财政收入功能急剧弱化，供给农村公共品的能力衰退。当前乡镇财政的收入绝大部分来自于上级政府的财政转移支付。自上而下的财政转移支付资金与庞大而复杂的农村公共品需求相比，显得数量不足，而且专项转移支付资金的用途很明确，难以灵活使用。工商业落后地区的乡镇财政，其收入几乎全部依赖于中央财政的转移支付，财政收入弹性很小，但财政支出却存在刚性，收支缺口难以压缩。在财政困难的背景下，许多地区于2006年开始推行“乡财县管”，其实质就是实行统收统支体制，取消了乡镇政府一级预算的自主性。“乡财县管”减少了乡镇支出，部分堵塞了乡镇乱收费、乱进人、乱支出、乱举债漏洞，确保了乡镇政府按照保工资、保运转、保重点的顺序合理安排支出，在一定程度上缓解了乡镇政府的财政困难，同时也压制了乡镇政府对乡村经济的干预能力。当前农村公共品供给的制度设计，最主要的是通过财政转移支付资金为公共品供给提供资金保障。近年来中央加大了对农村公共事业的投入力度，大量采用专项拨款的转移支付形式，在主管部门主导下完成乡村公共品供给的决策和实施，如提供义务教育、乡村道路建设、新合作医疗补助等。这种通过自上而下的各级部门实施的条条式公共品供给，实际上有一大部分没有与乡镇财政发生直接联系，如乡村公路的修筑资金一般情况下并没有通过乡镇财政拨付。这种形式的优点是为专项事业的发展提供了资金保障，但不足之处在于部门主导的运作方式一旦脱离消费者的有效监管，可能出现高成本、低服务水平的问题。例如，新农合医疗补助最大的受益者可能不是农民，而是医疗部门和医疗机构。这是由于实行合作医疗后，医生待遇提高了，城镇医疗设备更新了，但医疗价格却难以下降。这种条条式供给的公共品，往往与农村的实际需求存在差异，无法准确反映农民的农村公共品需求偏好。由于转移支付往往要求下级配套，因而还存在专项经费容易向资源优势地方集中的问题，造成扶强不扶弱的现象。公共品最缺乏的地方往往最贫穷落后，组织性资源也不足，没有能力配套;那些有能力配套的地方，公共品供给已经相对丰富。这样，专项经费没有起到应有的作用。以上级财政转移支付为基础的农村公共品供给的第二种形式，是直接向乡镇进行财力性转移支付，以增强乡镇供给农村公共品的能力，由乡镇决策和执行公共品的提供。乡镇政府决策的优点是容易了解农村公共品的需求偏好，能较准确地供给农村公共品。但在缺少强有力监督的情况下，乡镇可能倾向于将更多的资源用于政绩工程乃至为小集团或个人牟利。现实中，乡镇财政在收费权受到严格限制的情况下，乡镇自有财力与从转移支付途径增加的财力，主要用于乡镇机构运转的人头经费，侧重于“养人”而不是“办事”，成为“吃饭财政”。还有一部分涉农补助通过乡镇财政支付，支付标准与资金来源往往有明确规定，乡镇并没有自由裁量权。农村公共品供给的辅助性制度设计，是在政府监督下的“一事一议”式村级公共品供给方式。“一事一议”是农村社区组织基础上的制度建构，以村组为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论决定与村民利益关系密切的公共品供给，民主管理由“一事一议”筹集的资金。为了防止乡村组织借“一事一议”的名义加重农民负担，中央在农村税费改革文件中规定每个农民每年负担的“一事一议”经费不能超过15元，相关事项经乡、县农民负担管理部门层层审批后才能实施。非行政性的村组组织因其非行政性特征而不具有强制性，不能强迫社区成员做他们不愿做的事情，在少数成员不服从多数成员时，虽然是民主的公共品供给决策，也没有办法强制实施，这导致农村社区以自愿为基础的合作供给公共品数量不足。即使是对于所有人有利的公共品决策，由于缺少强制力，少数人的不缴费可能发展为多数人的不缴费。更何况在村庄公共品供给中，农民可以从公共品中获得的收益并不平衡，全村所有人在社区公共品供给上达成一致更不容易。有一些农村的“一事一议”得以开展，往往得益于这些地方农村内部具有强大的舆论力量，或者存在具有领导力和牺牲精神的农民领袖，足以将村中少数想搭便车的人边缘化，起到了相当于法律或行政强制力的作用。在当前农民流动频繁的社会快速转型期，原有的村庄共同体正加速解体，村庄的组织资源大量流失，农村舆论力量越来越不足以克服村庄公共品供给中少数人搭便车的难题，“一事一议”制度很难有效实施。相对于税费改革前，农民在税费负担减轻、涉农补贴增加的同时，由于公共品供给不足，不得不在一些领域增加更多支出。比如，大中型水利设施提供的农田灌溉不能满足需要，农户不得不增加对小型水利设施的投入。我国财政体制的法制化程度较低，对乡镇财政的稳定性与独立性产生了不利影响。现有上级主导型财政体制中，上级政府对下级政府的事权规定、变更、上收、下放、调整有相当大的自由裁量权，政府间事权和支出责任划分存在很多模糊空间，导致下级政府的事权和支出责任不明晰、不稳定，为上级政府向下级政府转嫁支出责任提供了巨大可能性。税收立法权高度集中在中央，收费的立法权、解释权、开征听证权，税目及税率的调整权，大部分集中在中央、省和一些较大的市，省级以下政府缺乏稳定的收入制度和主体税种［5］。乡镇财政收入除了依赖于上级转移支付外，没有更多的合法财政收入来源;县乡事权划分不明确，存在事权下放过多等问题;在县乡财政收入划分上带有包干制和基数法成分，收入划分、上解、下划、结算均错综复杂，缺乏透明度，财政关系总体上呈现行政权力集中体制下的分税或分成模式。乡镇财政得到的一般性转移支付补助额不足以满足基本公共服务均等化要求，转移支付资金的拨付和使用缺乏有效的监督和约束机制。

四、乡镇财政发展趋势前瞻

近年来关于乡镇财政“存”“废”的讨论中，减少财政级次、“弱市虚乡”的观点产生了较大影响。笔者认为，虽然现实中乡镇财政职能确实大幅减少，但农村社会发展的国情及由此决定的乡镇政权定位并不能提供取消乡镇财政的充足理由。农村的经济发展水平、社会稳定状况、村民自治水平、县级政府的行政能力及农村非政府组织的发育状况等，在没有乡镇财政发挥作用的情况下，并不利于农村公共品的高效、足额提供。乡镇政府作为最基层的一级政府，管辖区域小，人口不多，行政事务相对简单，相对于县级政府而言具有辅助性质。虽然在一定意义上乡镇政府可以被视为县级政府的派出机构，但由于其工作直接面对群众，具有更多的服务性质，政府职能的重点是提供公共服务和比较简单的管理，在维护社会秩序、增进社会公益和培育法治精神等方面具有一定优势。应针对我国地区间差异较大且城乡关系正处于大变动之中的特点，区分不同阶段和不同情况，选择不同的乡镇财政改革模式。交通、通讯和网络技术的快速发展，扩展了县级政府的有效管理幅度，县级政府最优辖区的半径也已相应变大，一些由乡级财政提供的公共品如农村教育、计划生育、优抚、民兵训练及村际道路建设等改由县级政府提供，可以有效克服公共品提供过程中的外部性并形成规模经济效应。财政权是乡镇政府赖以存在的基础，也是一级政权的重要内容。乡镇政府为履行事权和支出责任，应该有明确获得的收入权，建立相对独立的财权支撑。上级政府的转移支付应该重点保证各地至少达到最低基本公共服务水平。根据各地的最低基本标准支出需要与标准财力之间的差距计算一般性转移支付，由上级政府对委托给乡镇的支出责任拨付相应的转移支付资金。乡级财政的职能，应该定位为运用可支配财力提供本辖区内行政、治安、农民技术培训和指导等地方性公共品;负责上级政府安排的各项涉农补贴的落实与管理如种粮直补、农机补贴、良种补贴、农业生产资料增支综合直补，落实上级政府的各项财政政策;对村级财务行使一定的监督管理职责。对乡镇政府事权、财权及财政支出责任的划分，应该通过明确的法律法规形式进行规范。乡镇财政运行的重要特点，不在“聚财”而在“管财”。要建立健全乡镇民主理财制度，将乡镇财政管理公共支出的关口前移，以公众参与制定的有效的制度管人管事，有效约束支出行为。坚持依法理财，通过制度建设加强对乡镇财政行为的约束，防止在乡镇财政预算以外乱批条子，乱开增支口子，防止以权代法和以权谋私。提高乡镇财政管理的透明度，加快乡镇财政支出程序的规范化建设，对财政资金运行全程进行有效监控。严格执行乡镇人代会通过的预算，不得随意变更。在未来若干年里，农村带有一定社区性的公共品的供给活动，还需农民参与其中。政府在短期内无力也不可能包揽适宜农村需求的全部公共品。

当前，为提高农村公共品的供给效率，需要重视社区性组织资源的培育，使社区可以清晰表达出其对公共品需求的偏好，提高组织资源和舆论力量在克服社区内部成员搭便车行为方面的影响力，发掘乡土文化中有利于增加组织资源的积极因素，动员自愿捐献以补充农村公共资源的不足，为农村社区组织自发提供公共品减少交易成本。