基层财政管理体制的不足和改进措施
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一、我国县乡财政管理体系的演变进程
县乡是我国的基层政权单位，县乡财政是国家财政的基石，县乡财政收支平衡与否，直接关系和影响到国家财政收支的平衡和国家政权的建设。建国后我国县级财政制度经历了三个阶段的改革。通过多次改革，我国的县乡财政管理不断完善，县乡财政收入持续增长，财政保障能力不断提高，公共服务能力不断增强，有力的支持了县域经济和社会各项事业发展。建国后，我国的县乡级财政制度经历了三个阶段的变迁。第一阶段：1953年—1978年。1953年，政务院下发《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次明确将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，乡镇的支出费用主要是由县级财政下拨和自筹两种方式解决。当时的乡镇财政并不是完备的一级财政，实质上只是县级财政的一部分，不具有完整的独立性，而且在这个阶段，县级财政十分薄弱。1958年9月，国务院颁布《关于进一步改进财政管理体制和改进银行借贷管理体制的几项规定》，决定从1959年起实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一定”的财政管理体制，将部分收支项目下放地方财政，同时收缩地方财力。但在1961－1970年，改行中央财政更加集权的“总额分成，一年一变”的财政管理体制。一直到1970年，我国的县级财政的管理体制基本上没有什么变化。总的看来，1978年以前，我国财政体制的基本特征是集中型体制，地方财政和企业的自主权有限。第二阶段：1980年—1983年。1980年，国务院确立了分级包干的财政体制。在总结江苏“比例包干”办法的经验并综合上述四种体制优点的基础上，中央对全国15个省试行“划分收支，分级包干”的办法。即明确划分中央与地方的收支范围，核定地方财政收支包干基数。以1979年预算执行数为基础，凡收入大于支出的地方，多余部分按一定比例上交；反之，由中央给予定额补助，一定五年不变。这就是通常所称的“分灶吃饭”。同时，对广东、福建两省还分别实行了“定额上交”和“定额补助”的大包干体制，也是一定五年不变，五年间所有增加的收入全部归两省财政支配。这种措施第一次承认了中央和地方各自的利益和地位，这对于分级财政体制的正式形成起到了重要的作用。第三阶段：1983年—1993年。1983年实行了“划分税种、分级包干”的财政体制的改革。1985年，在两步利改税完成以后，中央将“分灶吃饭”的体制进一步修订为“划分税种，核定收支，分级包干”，这一改革在打破高度集中的财政分配格局方面迈出了实质性步伐。这两种体制一直实行到1988年。1988年，在总结“分灶吃饭”和“大包干”体制经验的基础上，进一步推行了财政承包制的新模式。根据各地的不同情况分别实行了六种不同的包干方式，即：总额分成、总额分成加增长分成、定额上交、定额补助、上交递增包干、收入递增包干。这种财政包干的财政管理体制一直执行到1993年。从1994年开始，根据党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的要求，我国对财政体制进行了一系列重大改革，初步建立起了中央与地方分税制财政体制。从制度上规范了中央和省级的财政关系，提高了中央财政收入的比重。分税制改革后，进一步明确了中央和地方的支出责任，重新界定了中央和地方的收入范围，建立了政府间财政转移支付制度，确立了新的预算编制与资金调度规则。1994年的这次改革使得我国基本上形成了适应社会主义市场经济要求的、相对规范的财政体制框架。
二、我国现行的基层财政管理体制的现状及存在的问题分析
1994年分税制改革以来，中央政府在掌握中央税收和共享税收入征管权的前提下，采取“存量不动，增量调整”的办法，实现对地方财力的集聚，而事权却不断下移，使我国地方政府财政陷于困境之中。这次改革主要涉及中央与省级之间财政关系的调整，但是省以下财政体制未做实质性的改变，其财力分配上的矛盾转移到省以下地方各级政府，导致各级政府间事权与支出责任划分不清、事权与财权不相匹配。越到基层政府其收入越少，几乎没有财力可支配，而支出责任不断加大，在现有的财力下，难以承担事权支出的需要，使县乡财政陷于困境。
（一）县乡权责划分的界限不清晰。财政层级过多，基层财政资源进一步弱化，地方财政困难加剧，县乡政府落实上级分配的任务多、范围广，上级只分配任务而不分配经费，支出责任重大，而财力分配的不均导致县级这些基层的财政部门机会没有财力可供支配，因此，在基层财政系统现有的财力下，难以承担事权支出的需要，使得县乡财政陷于困境。
（二）县乡财力总体和财政的运转比较困难。县乡财政收人主要来自地税收人（包括各项地方工商税收、企业所得税、个人所得税等）、国税收入（增值税留存部分）及由财政局收取的农业税费部分，主要是农业税收。在税费改革之后，农民税费负担减轻，而县乡政府的财力不足的问题就更加突出，财政赤字和对外的债务越来越加重。目前的县乡财政运转经费只能维持在相对较低的水平上，依靠县乡财政提供需要的公共产品的能力就会受到很大程度上的限制。
（三）中央财政对县乡财政的转移支付在资金使用和管理上缺乏规范性。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称的，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的准备工作，从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。
（一）规范政府间事权、财权的划分，确保县乡财政转移支付的资金切实到位。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，明确界定各级政府的事权，落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共服务事权适时适当集中到中央，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范，限制中央政府部门的自由裁量权，减少目前部分事权交叉和错位的现象。
（二）根据县乡级政府自身的财政实力，确定不同政府层级应该承担的支出责任。目前依靠县乡级政府来保障农村的社会保障、义务教育和医疗卫生等方面的支出，超过了县级政府的能力范围。因此，应该由中央和省级的财政系统加大对我国农村基本公共福利和服务方面的支出，能够在一定程度上减轻地方政府的财政负担。
（三）对于我国转移支付方面存在的缺陷，我国应该加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》。借鉴发达国家财政转移支付经验，根据我国的具体国情对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来，对财政转移支付的资金进行监督和管理，同时还应该减少财政转移支付的中间环节，在转移支付之后还应该进行事后监督，特别是对专项项目的拨付，使整个财政转移支付在法制轨道中进行。
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