地区经济发展不均衡的缘由和启示

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一、问题的提出

近几年来，随着新经济地理学（NEG）的兴起，空间和区域经济发展研究进入了一个新的发展阶段，它改变了传统将区域发展不平衡归结为倾向性政策的观点（例如对外开放等），而把地理因素和政策因素并称为影响地区经济发展不平衡的两大主要因素（陆铭，陈钊，2005）。从新古典增长理论到内生增长理论，要素禀赋的差异通常被视为地区经济增长差异的主要因素，但是NEG改变了这一思考方式，它更强调“货币外部性”（PecuniaryExternality）而不是知识和技术的外部性，“货币外部性”产生了所谓的“本土市场效应”（HomeMarketEffect）的作用，它反映本地市场需求的一个外生变化会导致更大的产业生产份额聚集到本地区，从而产生经济活动在空间上的集聚。这是由于本地更大的市场份额导致该区域生产和交换更加便利，对于居民来说，由于消费品成本较低，他们能够享受到较低的物价水平带来的物质生活水平的提高，因而吸引更多的劳动力和人力资本流入本地区；对于企业来讲，在更接近市场的地区投资生产由于运输成本较低，因而利润升高，吸引更多的“脚底松”（Footloose）资本流入该地区，产生经济集聚。保罗•克鲁格曼（Krugman，1991）在1991年的论文是这一领域的经典之作，他建立的“核心—边缘”（Core—Periphery）模型成为之后诸多研究的基准模型，而“本土市场效应”则成为NEG的核心思想。后来的“脚底松资本”（FootlooseCapital，简称FC）模型（Martin和Rogers，1995）、“脚底松企业”（FootlooseEnterprises，简称FE）模型（Ottaviano，1996；Forslid，1999；Forslid和Ottaviano，2003）、“建设性资本”（ConstructedCapital，简称CC）模型（Martin，1999）、“全局溢出”（GlobalSpillovers，简称GS）模型和“局部溢出”（LocalizedSpillovers，简称LS）模型（Martin和Ottaviano，1999；Baldwin等，2001）以及其他变形。“本土市场效应”暗示，如果公共财政政策能够外生地变化本地市场的需求，那么就有可能产生经济集聚，提高本地区的经济发展水平，缩小与地区间的差距（Trionfetti，1997；Martin和Ottaviano，1999；Brakmanetal，2002）。Kubin和Petraglia（2007）认为上述文献只是阐述了财政支出的“需求效应”，实际上还存在着“生产力效应”（ProductiveEffect），在这个模型中，政府生产性支出不仅影响工业品生产的区位，还影响资本存量的长期水平，资本存量的高低又进一步加强或削弱了对工业品生产资本的吸引力。本文尝试从公共支出的“需求效应”和“生产效应”的角度来对中国改革开放以来地区发展不平衡做出一个新的解释。我们所要考虑的问题是，公共支出在上述过程中分别扮演了什么角色？是加速了还是缓解了区域经济发展的不平衡？

二、分析框架

公共支出可以通过以下几个传导途径影响中国的产业集聚和经济发展不平等。

（一）公共支出的“需求效应”1.通过劳动力和“脚底松”企业流动的“需求效应”。通过劳动力和“脚底松”企业的流动，地方政府本级财政支出都会产生“本土市场效应”，尤其是对于经济比较落后的内陆省份来说，增加本地区在基本建设、科技研发和教育等方面的支出能够显著改善本地区的基础设施水平和公共服务水平，从而增加对劳动力和企业的吸引力，形成经济集聚。因而，激励地方政府本级支出、尤其是落后地区的公共支出有利于缓解地区间发展不平衡现象。但是，对于经济比较落后的省份来说，由于很多内地省份还有比较浓厚的二元经济特征，政府的本级支出可能会更偏向城镇基本建设投资和城镇公共品的提供而忽视农村基本建设投资和农村公共品的提供，从而加剧地区内城乡不平等；这个问题对于经济比较发达的沿海省份来说可能并不严重，因为当地的城镇化水平已经达到比较高的水平，本级政府公共支出只会从内地省份或者其他沿海省份吸引更多的劳动力和企业到本地区。即使考虑到户籍等因素使得跨地区的劳动力流动是有限的，政府公共支出仍有可能通过“垂直关联效应”（VerticalLink-ageEffect）使得沿海—内地原有的产业分工结构产业结构得以强化而不是削弱，因而导致地区不平等程度提高，这一点还没有在相关的文献中得到深入的讨论。中国特色的渐进式改革和开放模式在很大程度导致沿海—内地之间产业结构的差异，在沿海地区形成珠三角、长三角、环渤海等加工出口产业聚集地，而内陆地区的产业结构主要以农业、原材料、能源等初级和中间产品部门为主，内地各省相当一部分工业企业部门的产出作为中间品被运到沿海省份进行最终产品的生产，然后销往出口国外。由于沿海地区以民营经济为主的企业生产效率远高于内陆地区以公有经济为主的企业生产效率，这导致中间品的生产收益率低于最终产品的生产收益率，最终产品所得利润大部分为东部沿海省份获得。如果政府公共支出提供的基础设施仅仅是有利于降低内陆地区中间品的跨省运输成本，它反而会强化原有的不平等的市场分工，加速经济活动向沿海地区集中，从而加剧沿海—内陆地区之间经济发展的不平衡。2.通过“脚底松”资本的“需求效应”。地方政府本级财政支出扩大了内部市场需求，从而吸引更多“脚底松”资本的流入，纵使这些资本的流入只是寻求政策优惠和利用本地区廉价的劳动力进行生产而不会从实质上提高本地区的生产效率，但是市场规模的扩大无疑会使得内部交易的信息成本降低，进而产生经济活动集聚。这种形式的经济集聚有利于提高该地区的经济增长水平和居民收入，因而有利于缓解沿海—内陆地区之间的经济不平等。与劳动力和企业流动的情况一样，一旦考虑到产业间的“垂直关联效应”，这种集聚不一定会降低沿海-内地经济发展的不平等，由于强化了内陆地区初级产品和中间产品生产的专业分工程度反而导致沿海—内地差距增加。这是因为，如果“脚底松”资本主要投入到资本流出地产业的上游原材料和中间产品生产行业，那么资本的流入只会强化本地区在产业分工中所处的边缘地位，使得外来资本攫取本地区更多的利益。如果放松FC模型的一个假设，“脚底松”资本的流入是为了节省运输成本、更好地满足本地区市场的消费需求而进行生产，那么沿海—内地企业之间的产业关联就是水平型的，本地政府的公共投资会促进本地区市场扩大的同时，还会进一步刺激“本土市场效应”的形成，从而逐渐改变在产业链中不利的分工地位。从这个角度上讲，地方政府的财政支出如果有利于本地区居民消费升级，刺激消费需求，那么会吸引资本流入的同时，提高本地区经济发展水平，缩减与发达地区的差距。

（二）公共支出的“生产效应”1.公共投资改善了本地区的基础设施，从而提高了私人资本的收益率。私人资本收益率的提高一方面有利于吸引“脚底松”企业进入本地区，另一方面有利于本地区资本积累水平的提高，从而形成经济集聚，这是FE模型和CC模型的内在含义。这种形式的经济集聚不会强化产业分工链中处于边缘地位地区的不利地位，反而有可能通过内在资本的积累促进更高级产业的形成，从而缩小与发达地区的差距。2.如果考虑产业聚集过程中知识生产的“学习效应”，我们还可以发现，知识资本在地区间的“全局溢出”和地区内的“局部溢出”都加速形成经济集聚。在没有政府干预的情况下，初始收入水平比较高的地区由于有较高的知识积累，因而会生产更多的知识资本，从而本地区收入提高，与贫穷地区的差距越来越大。这时候，落后地区增加对知识资本生产的投入，例如教育、研发和创新活动等，会增强本地区知识资本溢出效应，提高本地区生产效率，从而缩减与富裕地区的收入差距。

三、政策含义和启示

综上所述，我们认为，政府的公共支出对地区经济不平等的影响是多维的，不同的支出类型在不同的条件下会对地区经济发展产生不同的影响。总的来说，有利于提高辖区内需求和生产率的公共支出会强化经济活动向本地区集聚；公共服务的改善有利于辖区内居民消费结构升级，那么这类公共支出也会有利于吸引高质量的资本流入本地区，从而改善不利的分工地位；仅仅提高基本建设的公共投资不一定会缩减地区差距，一方面公共财政过多地偏向资本支出可能会产生更大的城乡差距，另一方面资本支出可能只是使内地中间产品和原材料以更低的价格运往沿海地区，反而强化了地区产业结构上原本就存在的失衡状态，两者都不利于缩减地区差距。从1978年以来，我国不断尝试进行财政分权，提高地方政府在地区事务上的财权。如果说财政分权有利于地方政府为辖区内居民普遍提供更好的公共服务，那么这无疑会提高本地区经济增长水平，所辖地区之间的差距。相对来说，中央政府异于地方政府的行为更有激励投资于跨省和地区的基础设施建设，例如铁路、公路、通信等，那么这反而有可能导致地区不平等更加严重。因此，当财政分权程度降低时，中央政府支出比重上升会加剧地区经济发展不平等。从这个角度来说，财政分权也有利于缩小地区经济差距。图1就清楚表明了财政分权与地区经济差异的关系，从1978—2008年，用地区人均GDP人口加权的变异系数反映的地区不平等程度与中央政府支出比重衡量的财政集权（财政分权的反面）的关系基本上是同向的，中央财政集权程度越高，地区经济不平等程度越高。

因此，继续完善我国的财政分权体制，理顺中央和地方之间的关系是通过财政政策缩减地区经济不平等程度的制度保障。