私人档案管理现状论文
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私人档案是指私人或私人组织在私务活动中形成的和通过合法途径所取得的档案。随着私人档案在国家全部档案中所占比重的快速上升,对其中具有国家和社会保存价值的私人档案的管理已愈益引起人们的重视,并提至管理日程。在加强相关法制建设,并通过一些强制行政方式如行政监督、行政处罚等来推行的同时,还要注意非强制性行政方式在其中的运用。这方面主要就是指档案行政指导。档案行政指导是指国家档案行政管理部门依据党的路线、方针、政策和档案法律法规,对所辖范围内的档案事务,通过采取非强制手段,在行政相对人的同意或协助下,指导相对人为或不为一定行为,从而实现一定档案行政目的的档案行政行为。档案行政指导在档案工作中的体现主要是业务指导。之所以使用“行政指导”而不采用常用的“业务指导”,在于档案行政指导的主体是档案行政管理部门,而实施业务指导的不仅有档案行政管理部门,依据《档案法》第七条的规定,机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构对所属机构的档案工作同样有指导的权力和职责,这也是考虑到更多地从行政层面上来考察。
一、档案行政指导对私人档案管理的意义
这是由私人档案管理的特殊性和管理现状决定的。具体而言,有如下几方面意义:
1.档案行政指导的积极性可弥补私人档案管理中的法律缺憾随着所有制的多元化,《档案法》也以法律条文的形式将档案所有权的多元化确定下来。部分私人档案作为法定档案的一个部分,其管理在档案法规中也有所规定。但是相对于复杂的且处于动态形成与流转的私人档案现状而言,相关法规仍有待建设,诸如私人档案的法定含义及法律责任、相关的制度建设与权益保护等问题。但是法律法规的制定是个严肃慎重的过程,其完善也有待时日,在法学界就有“立法文件永远落后于社会生活”一说。而在私人档案管理中存在法律空白和法律低效地带的情况下,档案行政指导体现了积极行政的精神,可以及时灵活地予以调整,弥补法律手段的不足。此外,它也可使档案行政管理部门在私人档案管理的实际操作过程中发现问题,探索经验,从而为法规的制定与完善提供有益的实践依据。
2.档案行政指导的非强制性体现了私人档案管理中的权益保障档案行政指导多采用如示范、引导、敦促、建议等柔性的非强制性形式,行政相对人有自主抉择的权力。有时虽然已有可以做出行政命令行为的情况如强制代管等,可先以档案行政指导的方式进行调整,如予以告诫等,这比刻板地径行采用强制性措施的效果可能会更好。这样也有利于私人档案所有者的权益保护,从而排除抵触情绪,消除摩擦和冲突,取得私人和私人组织的自觉合作。而且很多私人档案所有者缺乏相应的档案管理知识与保管条件,也需要一定的指导。基于此,甚至可以发展一种增进双方沟通与合作的良好行政关系,这对于双方都有积极的意义。特别是行政领域也逐渐关注人文精神,开始从命令到服务行政观念的转变。档案行政指导以其民主性、柔和性较大程度地代表了服务与合作、信任与沟通这一行政领域新的人文精神,这点对于强化人本管理的私人档案管理也有着重要意义,从而真正实现对人的尊重与激励。
3.档案行政指导的灵活性符合私人档案管理中的效能原则档案行政指导有多种方法,如会议与文献指导、咨询与示范指导、集中与个别指导等,还有各种方式如通知、建议、劝告、鼓励等,操作程序简便,能及时灵活处置相关档案事务,不直接产生法律后果,可以避免因行政责任而引起的法律纠纷与行政诉讼,实现了行政成本的节省。而且私人档案管理涉及因素复杂,管理难度大,行政指导的灵活性优势在这方面显露无遗,从而实现有效灵活的调控,将微观管理引到一个健康有序的发展轨道上来,这在某种意义上也就达到了私人档案宏观管理的目的,实现了行政效率的提高。
二、档案行政指导在私人档案管理中的具体运用
从上述档案行政指导对私人档案管理的意义可以看出,它在私人档案管理中是大有可为之地的。它从作用上又可以分为规制性指导、授益性指导和调整性指导三类。规制性指导是指为了维护和增进公共利益,对违反档案法规的行为加以规范和制约的指导。授益性指导是指以帮助和促进相对人自身利益和档案工作的发展而进行的指导。调整性指导是调整相互对立的当事人之间利益关系的指导。这三类指导形式在私人档案管理的不同方面有各自侧重和结合的地方。它们在私人档案管理中的运用具体体现在以下几方面:
1.对私人档案微观管理的指导这包括对私人档案的形成、整理、保管、流转等各方面。在形成方面,应有意识地引导、劝告、说服一些私人或私人组织加强对所形成档案的重视,其中尤其要克服私人或私人组织中存在的短期行为,以免造成有价值档案的流失;在整理方面,应针对私人档案形式多样、不规范现象突出的情况进行建议、引导与示范,可制发相关规范和标准以供参考;在保管方面,可借鉴国外经验开展建议帮助制度,向私人档案所有者包括私人、私人组织提出技术或经济上的意见、建议和帮助,如澳大利亚就规定公共档案馆长可以以书面通知的形式对他认为必须保存的档案提出安全保管的意见。此外,由于私人档案意识的增强,我国私人档案馆有增多的趋势,对私人档案馆的指导也应成为档案行政管理部门的一个工作方面。如芬兰、意大利就以法律的形式做出以下规定“根据私人档案馆向研究界的开放情况,由国家提供财政帮助用以保护这些私人档案。”①;在流转方面,可通过建议、劝告、协商、鼓励、表彰等方式确认相关的权利与义务,消除私人档案所有者的顾虑,促使其向国家档案馆捐赠、寄存、代管、出售私人档案,并通过规劝、告诫、劝阻等方式避免私人档案的非法买卖与流动。
2.对私人档案申报登记的指导私人档案管理中应考虑逐步建立档案的申报登记制度,这可以确保法定档案的完整与安全,这也是对其保管、流转等方面进行针对性监控的重要条件。国外诸多国家包括发达国家与发展中国家,如法国、意大利、斯里兰卡、黎巴嫩等都规定了私人档案的申报登记制度。我国目前已有一些地方将属于非国家所有的“对国家和社会有保存价值的”档案,也即部分私人档案列入了档案行政管理部门的监管范围,要求依法予以登记。如《上海市档案条例》就有相关规定,它通过有关部门提供信息,通知保管属于重点收集和保管的档案的法人、其他组织或者个人,自接到通知之日起六十日内向档案行政管理部门登记,档案行政管理部门接受登记后,应当将登记认定情况通知相关的档案馆和档案保管者。在这一过程中尤其要充分利用行政指导的劝告、建议、鼓励、告诫等方式引导所有者依法登记,在登记前及时将登记手续通知档案所有者,并可考虑对经过登记的档案,国家可提供相关的代管、咨询等服务,确保相关权益,从而以一定的利益诱导来激励所有者对这一制度的切实执行。
3.对档案馆接受寄存、捐赠、出售私人档案的指导《档案法》赋予了国家档案馆在私人档案流向中的优势地位,因而对档案馆的档案行政指导成为私人档案管理中不可或缺的一环。具体可在两方面发挥作用:一是可对档案馆接受寄存、捐赠、征集、购买、复制、利用私人档案等方面的档案事务,进行政策法规、方式方法的指导;二是可以发挥档案行政指导的协调规范作用,就当事双方的利益问题进行协商,诸如私人档案价值的判定及所有者的各种权益保护包括所有权、利用权、隐私权、知识产权等。这也可以应用到对档案中介机构相关业务的指导方面,如私人档案的寄存、代管等。
4.对下级档案行政管理部门进行私人档案管理时的指导档案行政管理部门实行的是分级管理,上级档案行政部门对下级档案行政部门开展关于私人档案的管理活动时,也需要进行必要的指导。这主要是对涉及私人档案管理的各项职能工作的指导,如对下级档案行政部门和人员在私人档案的组织协调、调查研究、监督和指导等方面进行指导,明确指导、监督的对象、依据与方法,以确保相关的档案行政行为符合法治原则。此外,还可通过总结经验、进行培训、召开会议、典型示范等方式,提高档案行政人员在私人档案这一涉及私人利益众多的复杂管理领域的业务能力。
三、在私人档案管理中实施档案行政指导应注意的问题
档案行政指导尽管在私人档案管理中具有应用面广,运用及时灵活等优势,但作为一种行政权力同样是不能滥用的,必须遵循一定的原则和要求,以确保其实施的有效性。也惟其如此,档案行政指导才能发挥其真正的作用和意义。具体需要注意以下几方面问题:
1.要完善档案行政指导相关制度目前主要应考虑完善三方面制度:一是档案行政信息、告示制度。这方面可考虑将档案行政指导所依据的政策法规公开化,强化信息服务功能,并将指导的相关程序、内容、规范、标准等科学化、条文化,这也可实现相对人的监督。如2000年成都市档案局就与市工商局联合印发了《成都市私营(民营)企业档案管理暂行办法》,内容涵盖了相关管理体制与职责、文件材料的归档与要求、档案的管理与开发利用等方面。此外,还可考虑在召开档案工作相关会议时邀请私人和私人组织参加,这也更符合民主自愿原则。二是档案行政协调制度,通过与其他部门的配合来增强指导力度。如安徽省芜湖市就建立了市非国有企业档案工作联席会议制度,成员由工商局、工商联和档案局组成。三是行政奖励制度。档案行政指导本身就要求有一定的利益诱导机制为前提。在私人档案管理过程中,也要充分利用奖励表彰(包括精神上和物质上的双重奖励)对人的激励作用。《档案法》及实施办法就将向国家档案馆捐赠重要或珍贵档案作为一种奖励条件。此外,还可以通过对私人档案工作进行如目标考评、职称评定等来调动相对人的积极性。
2.档案行政指导要有针对性,注重指导实效这是形成私人档案管理工作良性互动局面的保证。而且用指导的实例作为示范,更容易收到指导实效。主要有两方面要求:一是在指导对象的选择方面,要求建立在充分的调查研究之上,有的放矢地进行,具体可考虑实行分类指导和重点指导。二是在指导方式方法的选择方面。管理不仅是一门科学也是一门艺术,行政指导也是如此。由于私人档案牵涉更多的是私人利益,而私人利益很多时候并不是主动与公共利益相一致的,实施中更要讲求方式方法,而档案行政指导本身灵活的方式方法也提供了多种选择。超级秘书网
3.将行政指导与档案执法监督结合起来运用由于两者的实施主体相同,都是档案行政管理部门,可谓是“政出一门”,而且实际工作中很多时候也是配合进行的。因而两者的结合运用不仅是可行的,也是必要的。通过档案行政指导可发现私人档案中存在的与档案法规相违背的问题,并先以行政指导的非强制性方式加以调整,再执行刚性的执法监督检查,共同达到行政目标。同时也可以通过行政执法监督发现实际中需要档案行政指导行为介入的各个方面,从而推动档案行政指导的进行,此外,在这一过程中还可以实现对档案行政指导的监督,防止将档案行政指导异化为行政命令、行政处罚的情形。而这与强调国家对私人档案适度干预的原则也是一致的。
4.注意行政成本效益原则相当长一段时间以来,在档案工作实施达标升级的过程中,档案行政部门对有关单位进行指导时,过于具体以至陷入琐碎的事务中,影响了宏观管理的进行。这对开展私人档案管理中的档案行政指导时也应当引以为戒,应逐渐弱化微观管理,强化宏观管理。要改革档案行政指导模式,适当将事务性指导如私人档案微观管理中整理、鉴定、保管等方面的技术性事务外包给社会,交给档案中介组织来做,从而实现行政效率的提高与行政成本的降低,而这也更符合政府“小机构、大社会”的行政改革方向。
参考文献:
[1]中国档案学会外国档案学术委员会.文件与档案管理规划报告选编[M].档案出版社.1990.246.
[2]周长岱.建立、完善档案行政指导制度[J].北京:中国档案.2001(5).
[3]潘连根.国外私人档案的管理及其启示[J].浙江档案,2000(7).
