破产企业职工档案管理

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1背景分析

1.1企业职工档案处理监管缺失，处置随意性较强

对于大多数以营利目的为主的企业来讲，档案与档案工作虽然能够在企业日常行政管理与经营活动中发挥着较大的参考凭证作用，但它却始终被划归到相对低调的工作岗位类别。与企业类别档案，如科技档案、产品档案或营销档案等相比，职工档案往往呈现出数量大、内容繁杂、涉及利用群体范围广等特点。从档案重要程度和影响主体范围上来看，职工档案本应当成为企业档案管理的重点资源，也是企业在转制或破产过程最应被关注的档案资源，因为职工档案记录的不仅仅是企业职工工作方面的信息，还与企业职工相关待遇认定与办理其他保险业务息息相关。但是根据笔者通过实地走访和网络调研的结果来看，很少有企业在转制或破产过程中会对企业档案给予关注，即使是关乎企业员工利益的干部人事档案和职工档案也很少被纳入到企业破产清算日程中，因此大量职工档案由于缺乏有效的监管，被企业员工或社会人员随意处置。据笔者调查，大部分企业所制定的档案管理制度不够完整，管理规范性与科学性相对较差，不同类别、不同载体和不同保管期限的档案混杂管理，特别是干部人事档案和职工档案设档随意，材料归档、归类、归卷不规范、不及时，部分档案材料常年堆积，难以正常归卷，进而导致大部分企业职工档案材料残缺不全、内容混乱，由此很难在企业改制或破产之前被重视。与此同时，在企业破产清算或改制过程中，职工档案往往无专人监管、后续接收单位无法落实，以至于职工档案大多被认为是无价值材料，随意由他人处置，造成档案的损毁与丢失。

1.2企业职工对自身档案保存状态的漠视

笔者在对部分企业职工进行职工档案管理相关问题的调查中，有超过70%的一线职工不清楚自己档案究竟包括哪些内容，不清楚职工档案保管的相关制度与规范；有超过90%的一线工人认为职工档案只有到自己退休时才会发挥作用，平常并不在乎它的保管状态如何。由此，笔者认为当前我国大部分企业职工对自身档案保管状态的漠视致使其在企业转制或破产时忽略其个人档案的处理，致使个人档案出现丢失或损毁的状况却毫无察觉。据相关媒体统计，自2005年以来发生的针对职工档案丢失与损毁而造成企业职工利益受损的案件，几乎100%的企业职工对企业改制或破产后个人档案的去向毫无意识，而直到自己退休或办理相关保险时才开始关注自己职工档案的去向问题，而那些早已破产十多年的企业根本无法准确给出职工档案的去向，企业职工的利益难以保障。与此同时，大部分下岗分流的职工平时缺少对自身权益受损而维权的意识与能力，多数职工选择默认、上访或打闹等非理性行为方式解决问题。由此引发了不少下岗职工与企业之间的矛盾冲突事件。笔者认为对自身个人档案保管状态的漠视、缺少对个人档案的保护意识、对丢失档案而权益受损维权途径的陌生等原因造成了大批企业职工不得不面临“老无所养”悲惨境地的现状。

1.3相关部门的监管不力

我国在2006年出台了《中华人民共和国企业破产法》对企业破产过程中的法律问题进行了解释，明确企业破产过程中各行为主体的职责。其中第四章关于“企业财产”的司法解释对债权人的财产范围以及在破产程序过程中的财产处理与分配进行了规定，其中并未明确企业档案处置的相关问题。目前国内尚未针对改制或破产企业档案处置问题出台相关法律法规，但地方档案行政管理部门曾经对该问题出台相关条例，如辽宁省档案局在1997年颁布了《辽宁省破产企业档案管理规定》，其中第五条规定：“破产企业档案清理移交工作应当纳入企业破产工作程序。各级档案行政管理部门作为各级破产清算组成员单位，负责组织、监督、指导破产企业档案的价值鉴定和清理移交工作。破产企业主管档案工作的负责人及档案室（馆）人员负责破产企业档案的清理、移交等具体工作。”但是档案行政主管部门真正介入到破产企业清算程序中对破产企业档案进行接收和指导却较难实现，特别是该规定只针对国有企业，而对私人企业、外资企业却难以发挥约束作用。虽然我国综合档案馆归档范围中明确指出撤销机关档案是综合档案馆馆藏资源的主要补充源，但这个规定只针对政府机构或事业单位，而破产企业的档案是否可以被综合档案馆接收却无法得到相关部门的回应。特别是像企业职工档案这样关乎成千上万破产企业员工日后切身利益的档案，人事部门、劳动部门和档案部门都没有接收的义务与规定。由此导致破产企业即使有上交档案的意愿，却没有机构愿意接收，进而造成档案的随意丢弃。

2破产企业职工档案监管与接收的流程

破产企业职工档案监管与接收流程应纳入到企业破产清算流程之中，并作为企业破产清算的必备程序要予以保留。由此，笔者结合了当前我国企业破产清算流程提出破产企业职工档案监管与接收的基本流程（见图1）。根据《中华人民共和国企业破产法（试行）》（1986年12月02日）、《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法（试行）>的若干问题的意见》（1991年11月1日）、《中华人民共和国民事诉讼法》和有关法律法规的规定企业破产清算工作主要包括四个环节：企业申请破产并受理、成立企业破产清算组负责企业破产清算、破产企业财产清算、形成并公布企业破产清算报告。

2.1企业破产清算前档案部门的工作职责

根据我国相关法律，企业进入破产程序要向当地法院申请，具体要求为：首先，严重亏损，无力清偿到期债务的企业由其债权人或债务人向企业所在地法院提交破产申请；其次，人民法院依法裁定并宣告企业破产，企业由此正式进入破产程序。企业进入破产程序后，由人民法院自宣告之日起15日内成立清算组。清算组由人民法院与同级人民政府协商指定由企业上级主管部门、财政、计委、审计、税务、物价、劳动人事、工商行政管理局等部门的人员和律师会计师等专业人员组成。此时，当地档案行政管理部门要介入到企业破产清算组，负责清算过程中对破产企业档案的清查、监管及在破产清算期企业人事档案管理；其次根据破产企业档案保管现状，初步提出破产企业职工档案清查的方案。

2.2企业破产清算中档案部门的工作职责

企业破产清算过程中包括两大环节：破产企业财产清算和形成破产企业清算报告。破产企业财产清算包括对破产企业的财产的保管、清理、估价、处理和分配等5项内容，其中由档案部门直接参与的有保管、清理和处理三个环节。首先，破产企业财产保管环节。该环节是要对破产企业财产进行集中收管，冻结企业涉及企业财务、资产的活动。档案部门在此阶段的工作职责是对破产企业档案进行封存，追回散存在机构其他部门的档案材料；冻结企业人力资源调动、转出和离退休程序，对干部人事档案和职工档案进行集中收存。其次，破产企业财产清理环节。该环节是指清算组对破产企业的财产进行权属界定、范围界定、分类界定和登记造册的活动。档案部门在此环节要依据企业档案部门提供的各种档案统计数据，对破产企业档案的数量进行核实与清查，并对档案门类与数量进行分类造册，对在保管环节要求归入档案部门却散失在档案部门外的档案进行追讨；核实干部人事档案与职工档案的内容完整性与真实性，对职工档案中存在的缺失档案现象要求当事人或企业相关人补齐相关材料或提交档案缺失说明。再次，破产企业财产的处理环节。该环节一般指清算组对破产企业财产中非货币财产变现为货币财产的过程。由于企业档案不具备变现的性质，因此对企业档案的处理主要指档案馆根据破产企业档案的类别、质量与数量确定档案的归属方案。一般来说，企业职工档案涉及面广，内容多而杂，且日后利用频繁，所以这类档案要与文书档案、科技档案、财会档案等档案要分别确定归属对象。最后，档案部门要对破产企业档案清算情况进行总结，指明对破产企业档案的清理情况和处理情况，进一步细化破产企业档案的归属流向，着重对与企业自身和企业职工切身利益相关的档案的处理情况进行详细说明，并将企业员工关注的职工档案清理与归属流向情况进行公布。

2.3企业破产清算后档案部门的工作职责

企业破产清算结束后，破产企业档案的接收与保管要按照破产清算报告的内容予以执行。国有企业破产后，其人事档案和职工档案由当地人事或劳动管理部门负责接收，而其他档案由当地综合档案馆负责接收与保管。非公有制企业破产后，除职工档案外，其他类型档案可由当地综合档案馆进行选择性接收，或由所辖地街道办事处负责接收，或者由其上级主管部门或业务主管部门负责接收，而干部人事档案和职工档案因涉及到破产企业员工的利益，笔者建议由当地综合档案馆、人事部门、劳动管理部门协商建立统一破产企业职工档案保管机构，或由劳动管理部门牵头，综合档案馆负责对这部分人事档案和职工档案进行代管。此外，在职工档案交接过程中，破产企业代表和企业职工代表要全程参与，以保证档案交接的准确性与公正性。

3破产企业职工档案管理的保障措施

3.1破产企业职工档案管理与接收监控机制

综合档案馆应承担破产企业职工档案的接收与业务指导工作，特别是要介入破产企业清算流程，着重对破产企业档案，特别是要关注该企业职工档案的流向。由此，综合档案馆应结合其辖区内企业人力资源管理活动和企业职工档案管理现状制定企业职工档案管理的监控制度，定期对辖区内企业职工档案管理情况进行业务指导与监督，并着重留意有破产或改制倾向的企业，为其做好破产前企业档案的封存、清点与确定档案接收单位的工作。具体工作可以从以下几个方面展开：其一，结合《机关干部人事档案管理条例》的相关内容，实施企业职工档案的归档范围与类别的标准化，定期对企业职工档案的数量与案卷质量进行评估；其二，及时介入企业破产清算流程，档案行政主管机构要主动介入到破产企业的清算工作中，并将企业职工档案的提前监管与后期善后纳入到企业破产清算流程；其三，积极主动联系破产企业职工档案接收单位，在未明确企业职工档案接收单位前，综合档案馆要负责对该部分档案进行规范化整理、清点和登记，并与相关行政管理机构，特别是社会劳动保障机构、人事机构和企业管理机构协商，确定企业职工档案的后续管理问题；其四，调研论证、建设企业职工档案联网数据平台，特别要为辖区内非国有制企业职工建立职工档案与档案信息追踪平台，一方面提高对非国有制企业职工档案管理的监控，及时掌握破产企业档案动态，及时介入破产企业档案接收程序；另一方面为企业员工查询其个人档案保存状态提供服务平台。

3.2建立破产企业档案接收中心，集中保管破产企业的职工档案

为进一步规范破产企业职工档案的接收与保管，劳动部门与档案部门可以联合建立破产企业档案职工档案接收中心，主要负责对破产企业职工档案的接收和善后处理，规范企业职工档案的归档材料内容，为企业职工提供必要的人事档案转出、审核和档案信息资源服务。2009年哈尔滨市南岗区成立了首家破产企业档案管理中心，该中心由南岗区档案局和劳动与社会保障局合力筹建，首批接收来自本区十余家破产或转制企业共3万余卷各类档案，接收种类有文书档案、技术档案、经营管理档案、死亡档案、财务档案等，其中职工档案共2453卷，涉及到5000多名企业职工人事档案的接收与日后保管，并为该区其他务工人员提供人事档案代管和业务咨询服务。目前，该中心已为全区共8300余名下岗职工、非公有制企业职工、其他务工人员建立人事档案，并为全区各类企业免费提供职工档案的建档与业务指导工作。该中心的成立为全区劳动力市场的稳定、维护企业职工个人权益、保障企业人力资源管理与档案管理的规范性提供了保障。而上海主要采取四种方式，有序分流管理本市国有破产企业的职工档案。一是按照改制后企业资产和产权关系，将破产企业职工档案移交新的企业或上级控股公司管理；二是由控股（集团）公司或子公司授权，将破产企业职工档案管理权限委托系统资产管理中心承担；三是根据改制企业档案保管容量大的需求，在各系统、各行业按照区域或行业板块，建立破产企业职工档案集约化管理平台；四是与上海市综合档案馆和上海市劳动保障局协商共管破产企业职工档案。

3.3制定并出台相关法规，使破产企业档案接收程序化、规范化与法制化

正如前文所述，目前我国没有出台国家层面的针对企业破产档案接收与后续管理的法律法规，《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国企业破产法》以及国家档案局出台的《企业档案管理办法》中也少有涉及破产企业档案管理的专门条款，但地方档案行政主管机构却出台了一些针对地方破产企业档案管理的相关规定，如《辽宁省破产企业档案管理规定》（1997）、《重庆市国有破产企业档案处置管理实施办法》（2009）、《北京市破产国有企业档案处置办法》（2011）等。其中明确规定破产企业人事档案属于档案行政主管机构接收的范围之内，并按照我国干部人事档案管理相关规定对其进行查验和保管，但上述行政规定仅仅针对国有企业破产之后档案的接收与保管，至于非国有制企业破产之后档案的归属与流向却未明确规定。同时，规定并没有明确在破产企业档案接收过程中各相关部门的职责，也未明确破产企业档案出现损毁或丢失的责任归属，这也是目前企业与下岗职工矛盾的焦点。为了进一步完善破产企业职工档案的接收与保管工作，档案行政主管机构要联合辖区其他相关职能机构对现有相关规定进行完善，增加与企业职工档案相关的行政规定或司法解释，并进一步明确在破产企业档案清查与接收过程中，档案行政主管机构与企业之间应承担的责任，同时设立对破产企业档案清查、接收、流向的信息公布平台，向破产企业员工明示企业档案的归属与获取渠道，宣传职工档案材料收集与利用的途径，使破产企业档案的管理更为程序化、规范化和法制化，最大限度地减少档案的损毁与丢失数量，缓解企业与下岗职工之间的矛盾。破产企业职工档案是关乎企业职工日后工作与生活的重要凭证材料，明确其管理流程、明晰其管理职责，一方面有助于社会相关机构关注破产企业职工档案，关注破产企业档案工作，并进一步提高破产企业档案的后续管理质量；另一方面有助于规范破产企业职工档案接收与后期保管工作，避免或缓解因档案丢失或损毁而引发的企业与职工之间的矛盾，进一步维护破产企业职工的权益。

作者：郑仁淑单位：延边大学档案馆