房产税收系统不足及健全建议

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本文作者：李金荣作者单位：河北经贸大学财政税务学院

我国实施分税制以来，中央政府的收入集中程度越来越高，地方税收收入在地方财政收入、全部税收收入中的比重呈下降趋势。“十二五”规划的税制改革对增值税课税范围的扩容会影响到营业税税源，进而影响地方财政收入。在现行地方税收体系中，房地产税收收入占地方税收收入的比重较低，地方财政对土地出让金的依赖程度较高，土地资源稀缺性决定了土地收益的可持续性较差。因此，完善房地产税收体系，稳定地方税收收入，对于地方税制建设有着重要意义。

一、我国现行房地产税收存在的主要问题

(一)税种设置不完整且现有税种分布不科学

目前,我国的税制结构体系中涉及到房地产行业的税种有耕地占用税、城镇土地使用税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、印花税、土地增值税、企业所得税、契税、个人所得税和房地产税。其中，房地产开发建设环节的税种包括耕地占用税、城镇土地使用税、营业税、城市维护建设税、教育费附加；交易环节的税种主要包括营业税、土地增值税、契税、印花税；企业所得税、个人所得税主要是对交易基础上的收益征税。对持有环节征收的唯一税种是房地产税，但是对个人住房免于征收，2011年2月开始在上海、重庆试点征收房地产税。可见，我国现有的房地产税收体系中多数税种集中在房地产开发建设环节和交易环节征收，在房地产保有环节税种较少，尚无在房地产继承环节征收的税种。与同属于发展中国家的印度相比，我国的房地产税收体系还不够完善。印度政府十分注重通过强化农地课税制度实施对农地合理利用的调控，房地产税收在印度的税收体系中并不占重要地位，但是目前印度的房地产税主要涉及房地产保有税（富裕税、土地及建筑物价值税、地价税）、房地产所得税（公司所得税、个人所得税、农地收益税、土地及建筑物租金税、土地增值税）及房地产取得税（遗产税与赠与税），课税环节相对完整。我国现有的房地产税收体系中，多数税种集中在房地产开发建设环节和交易环节征收，在房地产保有和受益环节征税不足。

(二)房地产税收的收入功能不强

我国现行的税收体系中主要针对房地产课征的税收有房地产税、契税、土地增值税和土地使用税，其他税种属于一般税，课税范围涉及房地产行业。由于对自用经营房产征税以房产原值为基础，与市场价格脱节，而且对住房长期免税，导致房地产税在组织收入和调控房价方面的作用均受到影响；契税只在交易环节征收，由承受人支付，导致其在组织收入方面的作用不够持续；土地增值税是专门为调控房地产开发和交易征收的税种，但是由于计算相对复杂和管理不到位，很多地方的房地产开发企业都存在不同程度的欠税情况。因此，房地产税收对地方收入的实现和房价调控的作用都不够理想。从收入结构来看，2005至2008年房地产税收入占地方税收收入的比重分别为3.43%、3.38%、2.99%、2.93%；城镇土地使用税收入占地方税收收入的比重分别为1.08%、1.16%、2.0%、3.51%；契税收入占地方税收收入的比重分别为5.78%、5.7%、6.27%、5.62%；土地增值税收入占地方税收收入的比重分别为1.1%、1.52%、2.09%、2.31%。相比发达国家，我国房地产主要税种的税收收入占地方税收收入比重较低。国际上大部分发达国家都对土地和建筑物一并征收房地产税，如美国、加拿大、英国等。以英国为例，房地产税是唯一可以由地方议会决定征收的税种，占英国地方税收收入的比例达90%以上，占地方财政收入的比例也在60%左右，是其地方财政收入的第一来源。这些税收收入主要用于社区教育、医疗等各方面的建设。房地产税也是美国大部分的地方政府最重要的税收来源。

(三)我国现有房地产税收的调控作用较弱

首先，遗产税与赠与税长期缺位，导致房产的继承者（或受赠者）不需要承担任何税收负担或者承担少量税收负担就能取得大量财富，加剧了社会财富分配的不公。其次，房地产税对住房长期免税的政策使得住房所有者在持有房产期间基本不纳税，这就在一定程度上增加了商品住房的投资属性，增加了市场需求。从理论上讲，市场供求决定价格，在房地产市场供求相对平衡或者供不应求的状态下，开发环节和交易环节的税负会较容易地随房价或租金转嫁给购房者或租房者，从而推动房价的上涨。

(四)税收管理不到位

一个国家税收管理的水平一定程度上决定着税收职能的实现程度。在税制建设比较完善的情况下，税收管理越有效，税收环境就越公平，纳税人依法纳税的意识就越强。但是我国目前对房地产税收的管理还存在一定的问题。一是有些税种的实际征收率较低。如《房地产税条例》规定，对房产出租收入要征收房地产税，但是由于税务机关对于住房出租信息收集存在一定难度，在实践中实际征收率很低；土地增值税亦然，虽然国家税务总局多次发文要求地方税务机构清理土地增值税，但是由于受计算复杂等原因的影响，很多地方的土地增值税征收率也较低。二是已经形成的税收中还存在很多欠税。如河北省地税局公布的欠税公告显示，截至2009年7月30日，河北省存在欠税税额195250751.9元；欠税涉及的主要税种包括营业税、房地产税、城镇土地使用税、城建税、印花税、土地增值税等；欠税纳税人共计28户，其中房地产开发企业（建筑）12户，约占欠税纳税人总数的43%。欠税不仅会影响地方财政收入的实现，同时也会消弱税收对房地产市场的调节作用。

二、进一步完善房地产税收体系的政策建议

纵观国际上实行分税制较为成功的国家，一般是将财产税作为地方税收的主体税，而以房地产（不动产）为课税对象又是财产税的主要特征。我国实行分税制以来，比较重视中央税和共享税改革，地方税制建设相对滞后。到目前为止，地方税的主体税种尚不明确，从收入构成来看，营业税占比较大，但是营业税并不是完整的地方税税种。随着“十二五”税制改革规划的实施，营业税的范围会由于增值税的扩围而减少，影响地方政府收入。在现有地方税税制框架下，能够提供稳定收入的税源当属房地产行业。因此，笔者认为，应稳定并逐步减轻房地产流通环节的税收负担，完善持有环节和收益分配环节税收，特别是房地产税、个人所得税、遗产税与赠与税，使其逐步完善并成为地方税的主要收入来源。

(一)改革营业税

营业税属于流转税税种，是间接税。目前，营业税在房地产领域课税涉及三个税目：转让土地使用权、建筑业、销售不动产。应将目前开发商建造房产销售分别按建筑业和不动产销售计征营业税改为按照不动产销售征税，因为建筑业的收益也包含在房产价格内，合并征税简便易行，还可以减少房地产开发和流通环节税负，有利于房地产市场健康发展。

(二)进一步完善房地产税

上海、重庆已试点将住房纳入房地产税征税范围。此项改革一方面可以增加地方政府的财政收入；另一方面，在房地产市场供求平衡状态下会增加住房持有者的成本，从而抑制投机者持有住房的数量，抑制投资性需求，改变需求结构，促进房地产市场健康发展。但是只对新购住房征收房地产税缺乏公平性，使其调控作用大打折扣。因此，扩大房地产税征税范围需要对征税制度进行科学的设计，主要包括税率的适用、计税依据的确定方法、对生活居住必须的住房给予的优惠政策以及明确税款用途等。改革后的房地产税制度要简便易行。从税率设计来看，因为房地产税的征收以房价为基础，故采用比例税率形式不变，但是税率档次不宜过多。以上海、重庆试点为例，上海试点税率设计为0.4%、0.6%的差别税率；重庆试点税率为0.5%、1%、1.2%三档税率。如果多城市试点，可能会出现更多差别税率。因此，在房地产税试点的基础上应尽快统一税率，鉴于房地产税属于地方税，立法时可考虑设计有幅度的比例税率。长期来看，房地产税的征收应该以房产的评估价为基础。由于目前房地产税的征收以房产购置价格为基础，市场经济条件下房产的价格又在不断变化，因此以购置价格为基础征收房地产税与市场价格脱节，缺乏公平性。以评估价为计税基础可以保持税收与房价的联系，对纳税人比较公平。房地产税将住房纳入征税范围应以增加投资（投机）性住房的持有成本和不增加低收入阶层的负担为基础。因此，可以考虑按人均住房面积或套数设计免征额，个人持有的超过免征额的房产按规定征税，这样既不会增加中低收入群体的住房税收负担，还能在一定程度上抑制投资（投机）行为，从而达到缩小贫富差距的目的。另外，房地产税改革过程中要加强税务征收机关与房产管理部门间的信息交流，及时实现信息共享。这样，才能保证房地产税的征收效果。

(三)积极推进个人所得税改革

在房地产流通环节对转让土地、房屋的个人取得的收益计征个人所得税，税负不易转嫁，由售房者负担。因此，增加个人所得税能够在一定程度上抑制房地产投机行为。鉴于个人所得税有其特有的收入调节功能，而我国居民收入差距有不断扩大的趋势，对个人所得税进一步改革也是迫在眉睫。因此，增加房地产转让过程中的个人所得税负应与个人所得税制改革相结合，主要是对个人所得税的征收模式、计税基础和税率进行调整。从征收模式来看，综合征收或混合征收比分项征收更有利于体现纳税能力；从税率设计来看，累进税率比比例税率更能缩小贫富差距。房地产交易个人所得税要与个人所得税税种改革同步，如果个人所得税改为综合征收模式，则住房转让所得与其他收入一起按照累进税率计征；如果个人所得税改为分项综合的混合征税模式，则住房转让所得应并入综合部分累进征收，或者作为独立一项累进征收。

(四)适时开征遗产税与赠与税

遗产税和赠与税作为财产课税体系中的重要分支，属于直接税，不易转嫁税负，在现实生活中对平均社会财富、调节收入分配、抑制社会浪费、促进生产投资等起着积极的作用。对房地产的继承或赠与行为征收遗产税与赠与税，税负由继承人或受赠人负担，可以公平财富分配。国家通过遗产税和赠与税，实行区别税负，将拥有高额遗产者一部分财产归为社会所有，用以扶持低收入者的生活及社会福利事业，有利于形成社会分配的良性循环。因此，笔者建议尽快开征遗产税与赠与税。在完善房地产税收体系建设的同时，要进一步提高税收管理的水平，创新管理方式，改进管理手段，做到依法征税，应收尽收，保证税收职能的实现。