行政文化论文：行政文化建构讨论

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本文作者：杨平璋作者单位：广西大学

经济落后地区公共行政教育产生问题的根源分析

（一）新型公共行政教育培训体制构建面临困难

⒈传统模式的束缚。随着市场经济的快速发展，社会公共事务大量产生，政府公共管理的范围日益扩大，再也不是传统意义上的由政府大包大揽的管理经济、社会事务的模式和管理内容，再也不是旧有管理水平的行政人员队伍所能适应的形势。目前和今后，公共行政教育培训机构都迫切需要一大批高素质、懂业务、会管理、能干事、干成事的培训人员。而时下的中国公共行政教育特别是经济落后地区的培训，无论是规模和水平还是数量和质量均需要冲破传统公共行政教育模式的束缚。

⒉传统体制的弊端。当下的公共行政教育培训体制基本还是旧的行政管理体制的产物，其存在许多弊端，诸如机构重叠、职责不清、人员臃肿、效率低下等现象，这在经济落后地区更为普遍。它制约着公共行政教育培训工作的顺利开展，使公共行政教育培训机构的职能难以发挥，难以达到预期效果。

（二）公共行政教育保障机制遭遇瓶颈

建立保障机制，对于公共行政教育这种非营利性的公共行政部门中的服务机构是至关重要的。应该说政府是提供这种保障机制的主动者和决策者。但由于国家行政管理体制改革还处在不断探索之中，这是大环境；同时，由于各地经济发展不平衡，经济落后地区的市（地级）、县一级政府的投入往往与当地的公共行政教育发展需要并不匹配，因而各种保障机制并不健全。

⒈财政保障机制没有落实。不少经济落后地区的地方政府在年度财政预算中基本没有安排用于公共行政教育事业发展的资金支出；包括用于干部培训的经费，即使上级规定可以在年度预算中列支，但也很少按规定办事，结果是很多改善办学环境的项目和培训计划难以完成。因为培训需要成本，如果向学员收费，则不符合国家相关政策，这就使得培训与否处于两难境地。因此，在市（地级）、县一级现在最需要的是建立起具有连续性和刚性的财政保障机制。

⒉人事保障机制没有跟上。国家在行政事业单位进行的人事制度改革正有序推进。但就现实而言，进入和退出机制还没有真正建立，因而公共行政教育机构急需的人才想调入却无法办到，导致了该干的事无人干的后果。

⒊考核保障机制缺乏力度。只有培训没有考核或考核不严，会导致很多行政单位以工作忙为由不派人参加培训，培训对象找出许多借口缺席培训。另外，考核是由培训机构实施还是由行政主管部门实施并无明确规定。如果职责不清，权力不明，相互“放水”，则培训效果也会大打折扣。这些都需要建立考核机制来保障，通过严格执行考核制度来完成。

（三）公共行政教育培训活动组织困难，机制不完善

公共行政教育培训活动的组织过程就是公共行政教育培训机制展开的过程。从理论上讲，公共行政教育培训的理论研究、教学活动、培训过程、效果评估必须有科学合理的动态运行机制来保证，这种机制取决于公共行政教育培训体制是否健全，是否切合实际，是否行之有效。

⒈存在权责不分现象。有责应有权，有权必负责，权责应厘清，这是一个基本原则。由于公共行政教育培训体制内机构、部门之间的职责、权限划分不清，因而随意性很大。有的职能重叠，有的责任不明，有的权限失衡，结果导致部门之间侵权、越权、错位、缺位的现象时有发生，有利益的争着上，没利益的唯恐避之不及。

2．存在制度不健全问题。在经济落后地区的公共行政教育培训领域，存在着领导工作制度不健全的问题。民主集中制在一些公共行政教育培训机构的领导班子内部形同虚设。要么“民主泛滥”，没人决断；要么因决策失误，走了不少弯路；要么长期议而不决，贻误了发展机遇。这些都给公共行政教育培训的组织活动带来了一定的困难。

经济落后地区公共行政教育改革的对策

（一）借助政治权威推动，促进改革日趋合理化

新时期我国行政体制改革的动力系统来源于两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。［1］目前，由于经济落后地区市场经济发展水平总体较低，其公共行政教育改革的外部环境还没有理顺，市场经济体制的不充分性和公共行政教育改革外部关系的不清晰性对其公共行政教育改革构成了严重制约。基于以上考虑，经济落后地区目前阶段的公共行政教育改革更需政治权威的推动。因为政治权威思想观念的转变至关重要。可以说，在经济落后地区，地方主要领导人转变思想观念，运用权力推进改革，是公共行政教育改革的先决条件。

（二）改革教育培训体制，促进改革成果法定化

⒈清除培训体制弊端，赋予其改革“先行先试”的权力。公共行政教育培训体制改革的目的在于清除体制内的弊端，理顺内部、外部关系，提高培训效率，优化培训者队伍，提高培训者素质。目前，可以考虑赋予其改革“先行先试”的权力。如果改革成功，就可以推进长期裹足不前的行政管理体制改革；若不成功，因其不是政府系统的核心组成部分，也不会对政府的行政管理体制改革产生太大负面影响。［2］

⒉改革现有财政拨款机制，确保建设项目资金和培训经费到位。公共行政教育发展需要扩大建设规模，改善办学条件，因而需要建设资金，而资金应主要来自于政府的财政拨款；培训需要成本，政府财政应提供必要的资金予以保证。因此，在经济落后地区，地方政府应把公共行政教育发展和培训所需资金和经费列入当年的财政预算或允许在其中列支并使其常态化、制度化，不因财政收入好坏而变动，不因人事更替而存废。

⒊适应经济发展需要，为政府培训更多合格的公务员。在经济落后地区，为适应市场经济发展和各级政府培训公务员的实际需要，地方政府应允许其公共行政教育适当扩大培训规模，督促其提高培训质量，帮助其理顺上下、左右、内外关系，给予其人、财、物更大的自主权，责成其建立科学的内部管理制度。

（三）建立科学规范的运行机制，促进教育培训制度化

公共行政教育运行机制是体制运转的程序和方式，如果其不能按照一定程序和方式连续不断地组织活动，其体制就无法运转。因此，应建立规范的运行机制，根据其培训机构的设置、职能配置、权限划分和培训者的素质状况，科学安排其活动运行程序，巧妙布置运行方式，使培训机构及其内部关系易于协调，减少相互间的摩擦和冲突，降低管理成本，提高工作效率。［3］要实现这一目标，就要坚持制度管理原则，以制度来规范其体制内部的公共行政与公共行政教育的关系，设计体制运行的程序和方式。就我国目前公共行政教育机构设置的情况分析，因上下机构之间不存在直接、根本的利益冲突，上下机构之间矛盾并不大。但从某些公共行政教育机构内部分析，部门之间的权力、利益冲突较大。［4］因此，改革应着力研究机构内部的运行机制问题。一般而言，以制度来规范部门之间的关系，是建立科学健康、运行良好的公共行政教育运行机制的前提和关键。

⒈建立公平竞争的人事管理制度。建立公平竞争的新型人事管理制度，对于公共行政教育机构中优秀人才的选拔和任用是一种保障。因为公共行政教育机构担负着培训21世纪政府工作人员的重要职责，其培训人员的素质将直接影响着公共行政教育机构的形象。试想，在经济落后地区，如果体制外的优秀人才不能选调进来，体制内的尖子人才不能脱颖而出或得到重用，那么，必然会影响公共行政教育机构的培训效果。

⒉建立激励竞争机制和利益保障机制。激励和竞争是手段，提高公共行政教育培训质量是目的，只有手段和目的高度统一，才会发挥最大效能。这种手段和目的的落脚点就是利益的保障。目前，在经济落后地区的公共行政教育机构中，缺少的就是激励和竞争机制。因此，干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样的现状必须改变。换言之，在经济落后地区，在公共行政教育培训机构中建立激励竞争机制和利益保障机制，是新型人事管理制度的细化和深化，更是促进其发展的直接动力。

⒊建立公共行政理论研究项目基金和公共行政机构教师进修基金制度。［5］尽管在经济落后地区提供这种资金比较困难，但地方政府应有所作为，而应想办法加以解决。特别是对于有创新精神的公共理论研究，应该建立项目基金制度。此外，对于培训机构的教师进修，也应建立相应基金，确保教师得到进修机会，帮助其提高素质，以应对现代公共行政教育培训的需要。

⒋建立培训效果评估机制和教学奖励制度。目前，在经济落后地区的公共行政教育机构和教学领域还缺少一套检测培训效果的评估机制。因为培训效果的好与坏，运行是否常态，没有一套科学的、可操作的评估机制，培训只能是应付了事。与此同时，还应建立注重实效的教学奖励制度，用制度去激励人，鞭策人，改变以往“讲好讲坏一个样”的状况。我们应该把对教学培训人员的奖励建立在效果评估的基础上，奖励应有章可循。

⒌建立行之有效的督导、监控机制。督导、监控机制在普通教育中被广泛应用，实践证明是行之有效的，而在公共行政教育培训中则是缺乏的。办学水平怎么样，办学条件如何，师资结构是否合理，教材和学科建设是否跟上，政府应做到心中有数。笔者建议，可以在公共行政教育培训领域借鉴普通教育督导、监控的经验，建立起行之有效的督导、监控机制。