西方行政论文：行政范式问题探究

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本文作者：池忠军作者单位：中国矿业大学

范式之解及其在解释公共行政中的应用问题

范式是科学哲学家库恩在理解和解释自然科学如何演进的论题时所使用的特定概念。他否定了自然科学的发展是知识累积的常识性观念，建立了新的假说:科学发展的过程是从前科学(前范式)—常规科学(范式)—科学革命(范式危机)—新的常规科学(新范式)的过程。这说明了范式与范式之间的关系。那么，什么是范式?库恩的范式论可被区分为前后两个相继的阶段，即为范式立说和对范式的再解释及辩护。1962年出版的代表作《科学革命的结构》(以下简称《结构》)一书为范式立了说，也是引起交锋的焦点文本。就立说阶段而言，库恩主要以常规科学与范式、科学共同体与范式的互为关系表述范式的概念。所谓常规科学，是指“坚实地建立在一种或多种过去科学成就基础上的研究，这些科学成就为某个科学共同体在一段时间内公认为是进一步实践的基础”。这两个明显的特征即称为“范式”［9］(P9)。这一表述的另一种是:“一个范式就是一个科学共同体的成员所共有的东西，而反过来，一个科学共同体由共有一个范式的人组成”［9］(P158)。这是以“科学共同体”与范式的互为关系来描述的。此外，行文中以诸如理论、模型、共有规则等表述范式，可以称之为较为松散和随意性的第三种表述。对这三种表述有何不同?从库恩对范式的重释与辩护中，这一概念可得以清理。库恩为范式这一概念的辩护与重释，主要集中于1969年的两篇重要文献。一篇是应他的日本学生之邀重释了范式的概念，在《结构》一书再版之时，作为其“后记”，意图是解《结构》中的范式概念的歧义之困;一篇是在同年应一次学术会议之邀，撰写了《对范式的再思考》一文，集中回答了范式是什么的问题。经过持续的辩驳，库恩更加坚定了以“科学共同体”与范式的互为关系为根据的解释:“‘范式’一词无论实际上还是逻辑上，都很接近于‘科学共同体’这个词。一种范式，也仅仅是一个科学共同体成员所共有的东西。反过来说，也正由于他们掌握了共有的范式才组成了这个科学共同体，尽管这些成员在其他方面也是各不相同的”［10］(P288)。这一界说仍然存在分析哲学家所批评的循环论证、同义反复的弱点，但他阐明了三个核心方面:科学共同体型构如何?其共有的东西是什么?为何存在差别?“科学共同体是由一些科学专业的实际工作者组成”，“共同体显然可以分许多级”:在广义上，全体自然科学家可成为一个共同体，这是超越具体学科的;低一级是学科的专业群体，如物理学家、化学家等;再低一级的是学科内的分支群体，如固态物理学家、高能物理学家等，再往下分，还有更小的群体;有的人可能是几个群体的成员。科学共同体所“共有的东西”，即是共有的承诺，可以用“学科基质”这一新的概念来表述。［9］(PP163-164)“学科”指专门学科所共有的财产，“基质”包含共有财产的四个主要元素:(1)“符号概括”，亦即逻辑表达式(如F=ma)，是定理、公理类的，共同体的成员对其的意见一致与不一致都是存在的，这是信念的问题;(2)对特定模型的依赖与选择、创新，这是解答谜题的工具;(3)共有价值，这比符号概括和模型更有广泛的共享性，它是预言性的，是区分科学共同体的最主要元素;(4)范例，是科学共同体解答谜题的典型事例。科学共同体的成员为什么意见不一致而共同体化呢?因为共同体的不同学派、不相容的观点探讨同一主题。［9］(P159)库恩对范式的这一解释，为“科学共同体”的结构与“常规科学”建立了逻辑关系，常规科学的形态即“学科基质”的结构，与科学共同体的结构是一致的。因库恩提出“学科基质”这一概念，又引起了新的纷争。有的认为，库恩放弃了这个不成熟的概念，有的认为，范式是学科基质的子集。这些说法都缺乏根据。事实是:库恩在重释与辩护中还有两个要解决的问题:一方面要说明如何应用范式这一概念;另一方面要指明被误用、误解之处及回应挑战。范式一词来自希腊文，意指语言学的词根或词源，用在文法中表示词性变化的规则，后来引申为某种思想形态的源头或母体［9］(P21)，有共同显示的义涵。库恩以科学共同体的行为与范式对照解释，明显是对范式的本源词义的应用。库恩指出了他应用范式这一概念的词义，“一方面，它代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术的整体。另一方面，它指味着那个整体的一种元素”［9］(P157)。恰恰是对后者，他有时用“范式”或“范式性的”、“范式的一部分”。库恩指出，这是因“文笔的不一致”［9］(P163)所引起的误解。由此库恩解答了因范式立说而产生的理解上的疑难。范式之词义所表述的核心意义在于:“科学共同体的成员所共有的东西”。其中“共有价值”是更广泛的共享性的，这是科学共同体和范式形成之鹄的，即使在常规科学或学科基质形成的状态，共同体成员有的可能没有注意自己的更高的价值观属于什么，只在以往科学成就的基础上探讨有待解决的或未知的问题，但一个符号概括或逻辑表达式，如牛顿的f=ma，就是一种机械的世界观，而且是一种社会历史的社会价值观，范式是社会本体论和认识论的。这一观点，库恩于1977年在为他《文集》所写的“序言”中［10］作了表述。科学家生存于一定历史环境中，是具有社会价值的个体及群体;科学共同体的共有价值是区分不同时代科学家的坐标，范式就是科学共同体的一套话语系统，是本体论、认识论、方法论的整体或综合。新的范式代替旧的范式所标明的是:话语的“不可通约性”或“不可公度性”，两种话语类似于翻译。范式与科学共同体所共有的东西的互为性解释，虽然被分析哲学家所诟病，但却符合解释学的方法。显然库恩受到解释学的启发和理论资源的支持，重释范式，纠偏误解，回应挑战。鉴于上述的分析，可以将库恩的范式论总结为整体性的、结构性的概观:处于顶层的是价值承诺，是属于本体的假设或预断;中间层的是诸如定理、公理、具体的理论等;底层的是关于解答问题的模型、图像、工具、范例和具体的方法;其外显特征是科学共同体的行为。在中间层和底层存在着亚共同体、学派，他们的争辩中存在着创新的可能机遇，但不一定意味着范式转型。不幸的是人们引用库恩的范式概念时，往往只注意他对这一概念在中间层和底层或某一个别方面的阐释。对于社会科学来说，应用范式这一概念涉及到论题的论域之转化问题。库恩曾经指出，“在社会科学各部分中要完全取得这些范式，至今还是一个悬而未决的问题”［10］(P14)。在社会科学领域应用库恩的范式概念往往是功能主义的，如亨廷顿指出:“范式的作用集中于:理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标”［11］(P5)。但是，在社会科学领域使用范式这一概念的学者，有的声明来自库恩，有的并没有对其作出适当的解释，他们往往常识性地把范式理解为理论体系或某一个理论即是范式的。但库恩指出，把范式理解为理论过于狭窄。［9］(P163)研究“社会研究方法论”的学者巴比，把范式与理论区别开来，认为范式“似乎更像是事物存在的方式，而不是众多观点中的一个”;“范式本身并不解释任何事情，但是它们产生理论的逻辑框架”［12］(P33)。巴比的解释是接近库恩的。这就是说，范式首要的是关于研究对象的本体论，是关于“是什么”的判定及其实现的价值预设，这就是库恩所说的常规科学是受范式支配的。范式对科学共同体具有优先性之真谛，在范式的旗帜下，不同的理论乃至对立都是对其本体的解释、澄明和实现的策略，具有竞争性。在社会科学中，尽管存在更为具体、微观的研究领域，秉承祛除价值或持价值中立的态度，但对某一门具体的社会科学来说，关于其独特对象的本体的预设是前提，这是不可否认的。公共行政的范式之争，更多的是在理论层面展开。当然，论者都曾以范式作为方法、以某一理论流派和研究共同体为显现的参照，但亚共同体的存在并不意味着范式的差别。以范式作为方法论理解、解释社会科学的演进及其创新的建构，是个复杂的问题。人们往往视社会科学为纯客观知识的学问，排除应当或价值的预设。这是一种自然科学的视角。社会科学在总体上是关于人与世界、人与人、人与物(自然物与人造物)等关系的学问，既不可能排斥合乎人的目的性的价值预设，也不可能否定在价值关照下能动建构理想生活形态的能力。人类社会的历史即是在合目的性与合规律性的统一的追求中前行的。因此社会科学一方面不是、也不应自然科学化，自然科学的范式不能直接应用于社会科学;另一方面，社会科学的演进既包含着观念的进步又包含着知识的增长，其丰富、分化、细化乃至整合，与社会发展的复杂化密切相关，人们是因需要而建构了分属解释社会各领域的各门社会科学，各门社会科学以其研究对象的特殊性和问题的焦点而形成范式的基础。应用范式这一概念思考公共行政的学科范式，是以范式作为方法工具，在反思的视界上判定公共行政所走过的道路与创新重构的追求，既要有范式的要素，又要有社会科学的独特性。这是针对争辩的困境而思考公共行政范式重构的一个视角。

公共行政学的范式型构

公共行政的概念和具体的研究途径很难达成共识，但对公共行政既包含学科的又指涉公共事务活动的认识是有共识的。作为学科的公共行政与作为事务的公共行政，是公共行政一枚硬币的两面，既不完全等同，又有不可分割的相互联系、相互作用的关系。作为事务的公共行政，通常作为公共行政学及其理论的研究对象，有以下倾向:一种倾向，视事务为知识的、技术的、能力的，是事实的科学的，这基于事实与价值的二分法;另一种倾向认为，这种论点太狭窄，遗弃了“艺术”这个范畴，它包含了政治的战略和实施中的协调、沟通技术;第三种倾向论点是，公共行政的对象是“人”。这种观点批评第一、第二种的“事务”说缺乏社会本体论和思辩性，使这门学科陷入知识论危机，认为以人作为其研究对象，才可以为公共行政学作本体论的奠基。可见，讨论公共行政学的学科范式论题，需要确立讨论这一问题的恰当切入点。这门学科的形成发展与其学说、理论发展史密切相关。但学科史、学说史、理论发展史混杂不清，往往以学说史、理论发展史代替学科史，这也是公共行政线性范式论的问题所在。就学科、学说、理论、途径的范畴来说，一个理论可能是一个学说，一个学说可能基于一个理论或多个理论的冲突与融合，是批判的、解释的、建构的或它们的组合。“途径”这一概念指的是道路，从宏观上指学科的路径，在微观上指具体的理论。公共行政的学科途径，即学科属性及其学论和具体的理论。学科包含学说和理论，一个学科可以包含多个相互冲突的学说和理论，它们间也具有相互补充性。但一个学科的形成可能基于一个理论或某一学说、某一假设的启示。讨论公共行政学科范式的论题，首先要确定其学科论域，即宏观途径问题;其次是考察科学共同体是否存在、以什么形式存在、以什么承诺作为共有价值而凝聚;复次是在此基础上考察公共行政学科范式的型构。公共行政学的宏观途径，即是关于其“身份”的问题，所谓“身份危机”，也就是关于公共行政学是政治学途径的?还是管理学途径的?或公共行政学即是其本身?这是关涉公共行政学科范式的关键问题。人们往往确认威尔逊、古德诺、韦伯是现代公共行政学的奠基人，因为他们确立了政治—行政二分法。但这一途径也是纷争、辩驳的对象，有的认为它是政治科学途径的;有的认为它是管理学途径的;有的认为是公共行政学自身与政治学脱离的出发地。澄清这些问题，既需讨论政治与行政二分法的指涉和论域，又需讨论学科与事务相互作用的关系。如果政治与行政二分法只是一种说法抑或是一种理论预设，那么就要说明事实是否如此。具有现代意味的公共行政学的公法途径，是德国施泰因于1865—1868年的《行政学说》所奠定的。这一途径“以器官学方法区分了国家意志(立法)和国家行动(执行)，这样一来，行政成了宪法引导的国家工作，是真正的核心领域”［13］(P523)。也就是说，起始于施泰因的公法途径的公共行政，即是政治与行政二分法的。施泰因的理论明显带有黑格尔《法哲学原理》的痕迹，又称为黑格尔理性主义的;同时，又受到法国乌托邦社会主义的深刻影响，在社会历史的视野，将公共行政区分为国家行政与社区、法团自治两个层次［13］(P523)，行政是活生生的宪法，是政治途径的。诞生于1887年的美国威尔逊的《行政之研究》，明显地将公共行政的论题转向“代议制民主国家”的论域，遗留了施泰因的社区和法团自治的问题，提出了政治与行政二分法的长久论题。所遗留的问题，使其后的新公共行政成为显学。新公共行政的开创者沃尔多和民主理论家达尔复活了规范政治学的公共行政学途径，其逻辑基点是社会本体论的，认为公共行政应当也必然走规范政治学的途径。这也正是威尔逊所批判的规范政治学研究有余而政治科学研究不足。但威尔逊是否摒弃公共行政的政治途径?正如后现代公共行政学者所给它的定位那样，威尔逊的逻辑是循环民主或环式民主的［3］(PP15-16)，但最终是公民的参与被阻隔，被所谓的明智的、理性的专家所。“威尔逊设想的是民主政府的理论，而不是一种民主制行政理论”［1］(P35)。这是沃尔多所批评的“行政国家”之论题，但沃尔多的这一指陈，遗忘了威尔逊的论域，而且其根据仅仅局限于《行政之研究》。威尔逊的《行政之研究》应是1885年《国会制政府》［1］(P31)一书的续篇，此书揭示各政党通过议会的场域之竞争的权力分散、忽视效率、不负责任与行政的政党分肥制之一致性及其导致行政的纷乱。《行政之研究》的讨论不在于如何改变国会政党政治体制，而是在此前提下如何构建集权的国家行政制度。由于威尔逊对政治概念未加限定，因此所谓政治与行政的二分法导致政治与行政的“分离”，以讹传讹。古德诺指出了他们所说的政治并非广义的政治，而是狭义的，“政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业”［14］(P10);因此，他们所说的政治与行政的关系，应是政治过程的环节性的“区分”而不是“分离”。应当说这些传统公共行政的奠基者和继承人，是在代议制民主国家的整体构架中，把公共行政作为政治过程的实施环节。在一定程度上，这些学者也是施泰因的继承人，他们的理论是“器官学”的应用。因此，将威尔逊、古德诺、韦伯等的公共行政研究途径，理解为“宪政—功能主义”的较为准确。在当代，反对公共行政的政治途径，大体有三种倾向。其一，作为公共行政学的公共行政学，既脱离了元母学科政治学，又脱离了其后管理学的纠缠;其二，新公共管理，视“管理”为非政治的;其三是治理途径。关于第一种，美国学者亨利的论证具有代表性。亨利分析美国的公共行政时指出，到20世纪70年代，“作为公共行政学的公共行政学”诞生了，但它与母学科的政治学关系又紧密了，而管理学科作为母学科的途径却淡化了［15］(PP28-29)。第二种在语义学途径区分“管理”(Management)与“行政”(Ad-ministration)两个概念，视管理为非政治的，往往从管理学途径出发，划分公共的与私人的两个领域，认为私人管理经验和技术可以借鉴到公共领域，但强调公共管理是关于“‘公共’管理的理论”。恰当地说，新公共管理所主张的“让管理者管理”，强化的是民选官员的集权和授权，明显是一种政治策略。有人认为，新公共管理是一种政治学理论与组织理论相融合的途径［16］(P6)。这也符合通常的见识:民选官员的倾向是把管理问题变成政治问题，而行政官员的倾向是把政治问题变成管理问题。［17］(P6)从政治来看管理，管理即政治，从管理来看政治，政治即管理。治理途径是1993年世界银行对“治理”赋予新的含义而隐藏政治的“颜色”革命的策略。［18］(P13)治理后来成为学术上关于公共事务的一种政治路径，以“善治”作为其规范，“善治显然是一种分析‘应该是什么’的标准化概念”［19］(P10)。因此，有充分理由从政治途径思考公共行政的学科范式问题。公共行政的学说史一般以有代表性的思想理论为坐标而形成分期，线性范式论者也是在这一视野下划分范式的。但所谓传统理论是如何形成的?这是有待进一步澄明的问题。威尔逊1887年的《行政之研究》，起初只是讲座性的文献，1941年重印后，该文才被广泛阅读。［20］(P26)韦伯的理性官僚制理论，在第二次世界大战后的1946至1947年才在美国获得突出的地位［20］(P55)，且产生影响之时即是批判的开始。诞生于1911年的“科学管理原理”，与公共行政“在概念上有关系，但科学管理对这一阶段的公共行政的影响并不大，因为，它注重处于组织下层的个人”［15］(P25)。法约尔的组织理论，“差不多比美国开始欣赏法约尔思想早了四十年”［21］(P255)。在事务的公共行政中，民选官员、高层管理者不可能视行政是非政治的。如1937年行政学家古力克等总统顾问委员会成员提供给罗斯福总统关于提高行政效率的建议，但总统对学者的自足并不满意。古力克感慨地指出，从“总统给我上的一课中受到启发”:“我们的技术管理和会计专家的错误在于，对所分析的系统进行了不恰当的定义。我们的法律、簿记、行政机制、财务制度和成本分析上都做得很好，但我们忽视了这个问题的两个要素:政治要素和心理要素，我们还忽视了战略问题，这对总统来说是十分重要的”［15］(P35)。这实际上指明了理论的与事务的公共行政之间若即若离;事务的公共行政是政治过程。从理论的与事务的公共行政的关系来审视公共行政学科，是围绕着公共性及如何生产公共性的论域而展开的论题。这一学科研究的共同体的共有承诺或共有价值，即是公共性及其生产的问题。公共行政的学术研究的团体在总体上共有这一论域。美国的公共行政国家科学院由有影响力的实践者和有成就的学者组成，集中了独立设置的公共行政学院(系)、政治学院(系)、管理学院(系)的成员，他们尽管在具体的研究途径上有差异，也存在多个亚共同体、学派，但他们的共有论域不可否定。当代的公共行政理论所面对的并不是谁代替谁的问题，而是要面对现实乃至未来，以问题为导向，实现多学科、多途径交叉共振，启发创新智慧的辩驳。从辩论所突出的主题“为了谁”来看，公共行政学科是社会科学的一种、一个领域，但它所关涉的是公共利益及其生产。“公共性”是人的普遍性需要的一种，也是公共行政的逻辑起点，因此是公共行政学科各个派别的共有主题。然而，公共性及其生产的问题是政治的。因此，应以公共性作为共有价值和共同论域，在政治途径思考公共行政学科范式论题。公共行政学不同于自然科学，自然科学研究的硬核是关于“是什么”及其实现的价值策略。而公共行政作为思考和解决公共问题的实用学科，其价值问题首要的是作为公共行政中轴的公平—效率，在政治上的基本承诺是:既公平又有效率的管理和服务。这里的效率不能仅仅局限在事实领域，只作为办事的速度和经济的投入与产出之比。效率作为公共行政的基本承诺，首要的是价值①。它和公平一起构成了价值承诺的二维矛盾，二者的协调就成为公共行政学研究和实践展开的领域。公共行政学的学科范式是结构性的存在:顶层即抽象的公共性，它在价值层面抽象地统一了公平与效率，在政治途径规范了公共行政的基本价值承诺;中间层是公共性展开的公平与效率及其矛盾的相关理论解释、批判、建构，是多元途径或理论的论辩场域;底层是在某种理论途径下如何实现理论的预设及对这种预设进行检验(证伪和证实)的论辩场域。它们之间是相互激荡的。