行政实践论文：西方行政实践省察

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本文作者：刘晶作者单位：中国人民大学公共管理学院

公共行政实践的泛技术化表征

首先，公共行政实践的泛技术化体现为公共行政领域中人们对科学分析方法与思维和对技术进步的信奉，进而推动着公共行政领域技术理性与专业主义之间不可抵挡的相互强化。具体表现在:一方面导致公共行政逐渐成为一支专业化职业队伍，另一方面也使得公共行政实践中具有强烈的职业化功能导向。公共行政的职业化过程很大程度上受惠于公共行政的专业化，于是，公共行政的实践成为了一个专业领域，其中行政人员都成为了专家，而这些掌握大量知识的专家具有强势的话语权。“如果没有专业知识的合法性，专业人员就不可能拥有社会地位，或获得对专业实践的自主权和控制权，而这正是每个专业的最终目标，尽管有时并未明确地表达出来。技术理性要求对知识进行细致的划分，这种划分也不可避免地导致一种无背景、无时限的实践。”〔3〕公共行政实践强烈的职业化功能导向，具体是指其通过诸多的实践或制度所承载的某种效果或结果来实现其职业使命与宗旨的，并强调这些预先设定的效果或结果对社会有益，即使它们并不一定完全符合公民需求，以及即使它们并没有为具体实践情境中的实践者提供自由选择的余地与话语表达空间。

其次，公共行政实践遵循着适用于自然科学领域的科学实证主义思维，即强调对研究对象的观察、分解、还原与简化。从本体论与认识论的角度讲，一直存在着一种认为自然科学与社会科学的研究方法是共通的，社会科学研究对象具有与自然科学研究对象共同的性质的学术传统，在公共行政领域，传统公共行政的理论与实践在很大程度上就是此学术传统的一个缩影。传统公共行政强调对公共问题与公共事务进行量化与分解，重视描述性或预测性的，高度强调严谨科学与效率价值，并通过制定真理与普遍规律式的法律制度和政策，并严格执行来实现各种问题的解决和公共利益的实现。“在物理的、生物的、人类的领域中，科学把现象的复杂性划归为简单的秩序和基本的单元。……人们努力实现精细化，研究两因素的协变和多因素的共变，但总是在不充分的程度上和处于同一个还原论观点的指导下进行研究，不知道在抽象系统的现实中存在着应加考虑的因素。”〔4〕这套科学研究总是试图把系统中处于持续相互作用的变量彼此分离，而不确切地考察系统中的持续相互作用，企图所得出的理论适于迎战一切，但就是无法及时对付现实的复杂性。“简单性范式是一个把秩序放入宇宙并从其中赶走无序性的范式。秩序(或者有序性)最终被归结为一个规律、一个原则。简单性看到或者是一，或者是多，但是不能看到一同时看到多。简单性的原则或者是分开联结在一起的东西(分离)，或者是把多样性的东西同一化(还原)。”〔5〕

第三，公共行政泛技术化的实践中的管理实践就是使行政行为严格遵守客观性制度规范而谋求一种稳定秩序，并注重结构性控制与结果，而非过程与价值。公共行政泛技术化实践遵循着自然科学的研究方法，主要体现为其强调通过大量的实证研究与经验分析而得出一系列具有普适性和确定性的行政理性模式，例如公共行政领域中的“经验分析研究寻求对可观察到的现象做出解释……它的目的在于，指导实践者，向实践者提供关于优良组织的规诫以及将这种组织变成现实的最佳途径”〔6〕，公共行政泛技术化的典型体现即理性行政模式强调公共问题界定、分析与解决的程序化和公共服务供给的标准化，通过在经过大量实证与经验分析的基础上的普适性的制度规范则可以实现其预期的秩序与结果。另一方面，公共行政的泛技术化还体现为强调结构性的控制，即是指公共行政领域的组织结构与制度被视为一个先在的、客观的约束性规范机制，以及管理实践中注重监控性与评估性技术的引进与应用(技术理性)。这种结构性的控制与稳定秩序的寻求集中体现在官僚制组织中。“官僚制组织模式是具有明确的价值、一致的规范、正式陈述的规则的理想化系统的经典例证。任何一个组织都或多或少是理想化或官僚化的，所以遵守规则或规范的行为在组织中就或多或少是可以预测的。大多数组织的官僚化与可预测性程度都足以使合作得以实现。”〔7〕

第四，公共行政的泛技术化实践为了实现公共行政的标准化和高效率的科学化目标，对主体采取一种祛魅化，甚至将主体视为“噪音”而加以消解。受现代科学思维的影响，公共行政对管理科学化的追求使其建立在强调科学与严谨的实证主义的基础上，坚持事实与价值相分离的原则，即公共行政中的事实对象像自然事实一样，独立于主体而存在，并且能够被观察和解释;坚信依靠实验方法和验证程序能够清除掉任何价值判断、任何主观曲解的客观事实，即祛魅化。在公共行政泛技术化实践的科学化追求中，主体或者被看作“噪音”，也就是说为了达到客观的认识需要加以削除的干扰、曲解、差错，或者被看作客观世界的镜子，即简单的反映〔8〕。简而言之，公共行政泛技术化实践其科学化追求的实质就是“寻求摆脱个人实践活动的偶然性，要求个人完全按照规则，有计划地、系统地使自己的行为纳入到一致性的秩序之中，以理性的禁欲主义摆脱感性冲动的支配，使个人的整个生活都受超验伦理目的的控制。”〔9〕

第五，公共行政泛技术化实践遵循着形式合理性和因果律的行动逻辑，突出体现为对理性化程序的强调与重视。从管理理念与方法的角度看，为了保证政治上的价值中立以及高效率追求，程序化是技术理性下公共行政实践的突出特点与表现形式。具体体现为依靠普遍的自然法则建立系统化的机制，通过科学化的结构设计和严谨的科学逻辑方法使公共事务的处理和公共行政行为的实施都遵循着普适性和预期性的因果律支配。在公共行政的泛技术化实践中，大量的行政制度与原则建立在对因果律的理性认识之上，注重预测与结果;对于公共问题的界定与分析和对其采取相应的行动措施都要求按照特定程式和行动标准来进行。公共行政泛技术化实践追寻行动的精确性、标准性、协调一致，并按照理智和事实的思考方式。遵循主流社会科学的逻辑，公共行政泛技术化实践中的预测包括对行为规律性的观察，观察人们的行为，根据这些观察形成一些模式，概括出各种相关情境下的类似行为。〔10〕泰勒的科学管理及其在整个管理领域乃至整个社会与政治世界中所引发的科学化管理浪潮，是近代以来在技术理性作用下科学与技术结合的完美例证。

第六，受技术理性和科学思维方法的影响，公共行政的泛技术化实践目的就是经济地和有效率地生产出大量的产品，于是出现公共物品或公共产品，以及新公共管理中的企业家政府、民营化和顾客导向的管理理念与方式。受技术主义和理性模型设计的思维影响，在公共组织与私人组织之间的本质区别，也被很多学者所忽视了，于是出现了20世纪后半期风行全世界的新公共管理改革。对新公共管理有着这样的评论:“以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成了严峻的挑战，因为它拥有一种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果说公共行政学的传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说，这一位置已被经济学为基础的研究方法所取代”。〔11〕效率追求和以经济为核心的理念全面地体现在官僚制组织的设计及其运行机制中。

公共行政实践泛技术化的危机审视

现代性是分析当前公共行政实践的基本历史背景，而技术理性则是现代性社会中一种基本的思考方式与生活方式，其对科学分析思维与技术进步的信仰，在使得工业社会取得了史无前例的财富与进步之外，也给现代社会的政治、经济、文化与人类的思维与生活等都带来了一系列潜在危机。具体到公共行政领域，技术理性和借鉴自然科学研究方法与思维所导致的实践灾难，不是在它运用失败之时，而恰恰是在它应用得过于广泛、过于成功、过于极端之时。因此，非常有必要全面认识公共行政实践的泛技术化趋向所暗藏的风险与危机，并基于此而探寻出公共行政实践中的技术理性与价值理性、技术化实践与道德实践之间的均衡之解。

首先，公共行政世界存在着大量的异化与碎片化现象。公共行政实践的泛技术化是一种异化的实践观，因为在这其中，“行动不再像在亚里士多德的实践哲学中那样，指向一个对所有人都有约束的最终目的，而是指向任意的、人们时时想要的、但却对他没有约束的目的。也就是说，目的成了纯粹外在的东西，不构成人自身的生命承诺。”〔12〕公共行政实践是人类为处理公共问题和实现公共利益而进行的一种特殊的活动，其必然需要借助于物化即客观化、对象化的形式来进行，物化是人类生存与发展的必要过程，这是一种正常的历史现象，例如通过采用不同的组织与制度等结构性规范来改造自然与自身。然而，当公共行政领域中物化的深度、速度与强度都超越了合理的限度，人类遭到异己的物质力量或精神力量的奴役之时，公共行政就会因失去了人的主体性与能动性而成为一种物化的怪物。公共行政实践的泛技术化正是将作为人类特殊活动的公共行政实践通过组织化、生产化、功利化、庸俗化而转化为一种外在于人这一根本目的而追求其他目的的异化活动。例如，直到今天，仍存在着严重的将公共行政等同于政府行政，即政府组织内部的管理和政府对外的技术化控制与管理。公共行政实践的泛技术化取向通常采用机械的方式来处理人类的冲突和寻求效率与秩序，产生了一系列具有讽刺意味的悖论现象，即制度越完善，管理越严密，知识越丰富、信息越完备，技术越发达，人类的问题也越来越复杂，危机也越来越频发。例如，技术理性下的公共行政实践遵循着非时间性的因果关系来发展知识和寻求各种确定性，而忽视或贬低社会—历史背景和人类行动的意向性，即“通过发展独立于时间和空间的一般法则及模型来解释人类行为”〔13〕，并通过经验观察与逻辑假设建立一种不受时空限定、价值中立的行为科学。殊不知，伴随着放弃了古代“以自身为目的”的实践行为概念，人类行为中追求和实现善的实践内涵的被排除，以及行为的价值中立，人类行动的启动根据也渐渐从行为的最终目的转变为基于因果性关系解释的外在的职责与要求。按照此逻辑，在公共行政领域中，人类行动取决于外在的结构与制度等因素的激活与规范，是一种刺激—反应性行为。实际上，人类行动并非简单的等同于动物的刺激—反应，而是一种复杂的意向性行动。而公共行政实践的泛技术化取向对人类行动的机械处理方式和对组织制度与管理技术的形式功能定位，是导致公共行政组织制度与科学管理中出现诸多悖论的重要根源。

其次，公共行政实践主体的缺席或被悬置。从人的存在论的角度讲，受技术理性与科学思维的影响，人作为实践主体在公共行政技术化实践中的个体自主性与能动性被严重抹杀。从哲学的角度来讲，完整的人不仅仅是生物学意义上的按本能欲望行事的动物，更是一个有着丰富情感和理智思维的社会存在意义上的理性个体。然而，就是这样的一个完整个体，在经过技术理性和科学思维的行为主义方法论之后，被贬降为一个追求本能满足和对外在世界被动反应的原子化行为者，具体化到公共行政中的官僚制组织内部，行政人员则完全沦为了这部昼夜运转的大机器上的零件。而作为公共行政权力的最终所有者和服务对象的公民个体，也遭受着同样的命运，即公民在整个公共问题的处理和公共服务的提供过程中，其主体权利和能动能力也被严格禁锢和抹杀。尽管随着各种公民运动的不断发展，公民权利意识和能动能力得到释放和增强，但是公民个体因缺乏实质的话语权和参与途径，公民参与仍然沦为了形式化的命运。近代以来在技术主义将实践等同于生产的过程中，人渐渐地失去了其主体性地位和应具有的自由、自主和能动，而是在某种意义上沦为了保证机器正常运行的工具。公共行政的理性模型设计与否定个体的意向性与能动能力，使得公共行政中出现大量偏离公共行政公共性的行为。从具体情境中的实践主体与一般性实践主体的角度来讲，由于对技术与效率的追求，使其大量掌握着专业知识与技能的、作为一般性实践主体的专家具有了优先的主体地位，而处于具体实践情境中的具体行动主体则严格受制于专家们的指挥与命令，这种具体实践主体与外在于情境的一般性实践主体的角色错位，将进一步产生一系列的责任混乱与缺失。近代以来，创制代替实践的事实使得无论在政治、经济还是日常的社会生活中，人们都越来越期待并依赖专家们来掌握一些知识与技能，并作出相关决策。其影响主要体现在以下几方面:首先，人们对行政专家的依赖，也渐渐地丧失了其作为个体的独立判断能力与行动力。然而，知识与技能并不等同于善，对知识和技能的占用与获得并不必然就能转化为实践中善的实现。其次，存在责任界定不清晰的问责困境。当实践主体进行判断与选择的权利被剥夺，完全听命于专家的指挥，就涉及谁为最终的行动结果负责的问题，在实践主体的个体责任与专家责任之间、在道德责任与行政责任之间，都存在着难以界定的问题。

第三，公共行政实践的道德缺失与合作受阻公共行政作为一种现代性的产物，其对道德生活的理解与建构采取一种原则—论证的客观路径，这是自从启蒙运动的思想家开始直至功利主义者所主张的对道德原则进行合理论证的传统。公共行政中道德原则及其论证和科学技术与实证逻辑的结合，进一步加速了公共行政实践的祛魅进程。当公共行政实践中实践主体的各种判断与选择依据的是客观的非个人的道德判断之时，公共行政的公共性本质也就仅仅成为一种口号式信条。麦金太尔在其《德性之后》一书中指出当今社会存在着严重的道德危机，而公共行政的泛技术化取向所坚持的技术理性则是对道德生活进行破坏和摧毁的罪魁祸首，因为古老的道德传统、个体丰富的道德感知与判断以及社会群体层面的种种规范都经过技术化与程序化的处理而转变为一系列道德原则与伦理准则，至此，公共行政作为一项事关人类终极关怀和充满着复杂道德考量的伟大实践，视简化为一种模式化与标准化的道德原则的论证过程。因此，公共行政实践的泛技术化在很大程度上导致了公共行政实践的道德缺失，进而衍生出一系列在技术与人性、个体道德与职业道德、道德传统与道德原则之间的冲突与混乱。公共行政实践的泛技术化通过对人的意向性行动的否定和对各种要素的技术化处理与功利化取向，导致公共行政实践中存在严重的意义崩溃和交往与沟通受阻现象。首先，“每一个社会皆为一个复杂的系统……这个太人性化的整体存在，是人类历史进程的产物，是人类自身建构的产物，因此是能够加以塑造、整治并改变的。然而，与此同时，社会又是一个系统，也就是说，是由各种相互依存的关系组建而成的，因而并不受制于人们的主观意志。”〔14〕公共行政实践的泛技术化取向在把握概念与具体情境和探讨合法化时，都倾向于将行动看作是结构的既定特征，而不考察它们在意义沟通中循环不断的根植过程。其次，如在公共政策执行过程中的政策文本解读，这不应是一种简单的复制过程，而应当视为一种价值和意义的赋予过程。然而在“被技术理性传统所限定的官僚体系，不是把政策过程看作一个通过沟通和对话从而达成共识性决定的过程，而是把它当作为解决当下的问题而运用的一种技术规则。在这样的情况下，技术关怀将取代政治的和伦理的关怀，成为公共决策的基础，并因此将标准化事务转换为技术问题”〔15〕。在这种泛技术化的公共行政实践中，个体行动并非一种意向性的行动，而仅仅是一种完全服从式的遵循和按章办事，人际间的意义沟通、交往互动与合作以及共享学习等完全变得没有必要。第三，“任何一个组织从来不能也永远不能像机器一样运转。组织的效率取决于由组织所构成的人的总体理性地协调其活动的能力。而这种能力则取决于技术的发展，但也取决于而且有时尤其取决于人们能够以何种方式进行他们之间的合作游戏。”〔16〕但是，公共行政实践的泛技术化取向却大大地限制着人的各种能力的发挥以及人与人之间的交往互动与合作，最终将会导致公共行政实践的整体消沉与无效率，演化为一系列治理危机。

第四，真实行政世界因被简化或被建构而渐行远离公共行政是一种从实践中产生的学科，然而当前公共行政的泛技术化实践却渐渐远离了有着丰富内涵的真实实践世界，而成为一种先在的理性模型设计。美国著名政治哲学家Theodore．J．Roszak对公共行政的理性模型有这样的批判:“我们创造了目前流行于办公室言行举止中和社会科学界的科学行话。正如我们的所见所闻，人们已不再谈论各种本质和独特的情境，存在和精神，德性与罪恶，沉沦与救赎，神性与恶魔。相反，我们所使用的文本中充满了很多表面看上严谨精确，而实际上却是机械的—数学的术语，如参数、结构、变数、投入和产生、相关、财产目录、最大的最小值、最适规模……(看似)越是将这些术语运用到文件中，越显示文件的客观性———即意味着不受道德价值的侵蚀”。〔17〕大量无法观察、量化或模型化的公共问题，因不符合说明性研究对欲解决的问题对象的范围或方法而被排除，这种人为的对公共问题的有选择性的认定与解决，使得公共行政行为与真实的行政实践之间存在巨大的鸿沟，无法应对不确定的情境需要和多元化的个体需求。基于技术主义或技术理性而建构的或被简化的行政实践境况，并非真实的行政世界。公共行政的理性模型中充满了大量的人为建构出的“缩写”，然而，这些“缩写”并非真实行政世界的缩影。公共行政理性模型本身就是对公共行政中诸多“缩写”的一种技术化和程序化应对工具与手段。“利用缩写作为政治传统的暗示的技术，就像科学家利用假设一样，是一回事;将政治活动本身理解为改进一个社会的安排，使它们与一种意识形态的规定一致是另一回事，也是不合适的事。……在缩写中，单一的暗示容易被夸大，并被提出让人无条件去追求，并且，当歪曲本身被赋予标准的职能时，应有的看到歪曲所揭示的东西的好处就丧失殆尽;……缩写本身事实上决不能提供政治活动中所使用的全部知识。”〔18〕公共行政的理性模型除了严密的理论假设与结构框架之外，在具体的运行中则是通过严格的程序流程来实现的，然而程序是一个预先决定的行动序列，必须在一个允许它的完成的环境中运行。如果外部环境不是顺从它的，程序就会中止或搁浅，〔19〕因此，程序流程的运作方式与具体的外部情境之间存在着严重的分裂，而公共行政实践的泛技术化对程序流程的依赖与遵循，导致公共行政的实践情境是一种有选择的部分情境，而非完整的实践情境。公共行政实践的泛技术化及其遵循的形式合理性，还体现为公共行政理论与实践的严重脱离与分裂。近代的实践概念与亚里士多德的实践概念有很大不同。近代的实践概念是以自然科学工作中把原理用于转化为生产技术为模式的。因此，近代的实践概念更多地指亚里士多德意义上的技术或生产。而这恰恰不是亚里士多德意义上的实践概念。这样的实践概念必然造成理论与实践的分裂，因为理论不再是实践过程的一部分，知识本身不是在实践中完成，实践反而只是用理论来操作。受到近代以来的技术化实践坚持的技术理性和科学分析思维与方法的影响，公共行政中的知识观也是将知识认定为是借助于科学方法和经验观察通过相关的推理逻辑而得出的客观化的科学知识，相应地，人们对知识的获得方式、知识与教育的关系等等也都会带有浓重的科学意味，最终还会直接或间接地影响到公共行政实践行动逻辑与思维方式。科学知识和技能可以通过学习而短时间内获得，因此成为一个现代意义上的专家并不是难事，而且这种专家并不等同于亚里士多德所说的政治家，也不同于历史上的那些著名的改革家和领导者。因为政治家、改革者和领导者，其不仅仅掌握知识和技能，更重要的是他们有着非同常人的实践经验和实践智慧。“公共行政领域需要真正开放的探究。这种自由而开放的探究拒绝就什么是知识(及什么不是)进行霸权式的断言。自由而开放的探究不仅仅包括所谓的定性方法，也包括诠释和批判传统。……自由而开放的探讨不为公共行政或美国的美好未来提供简单或感性的保证。”〔20〕此外，公共行政实践的泛技术化已经彻底消解了公共行政实践所蕴涵的丰富的公共性追求和个体在公共行政实践中的主体性地位与践行善的能力，从行政哲学的角度，公共行政的泛技术化割断了公共行政实践与作为完整的人的存在之间的相关性。以单一的技术化实践观为核心的行政哲学也就不可能成为指导行政活动和倡导行政价值的行政哲学。