档案行政管理失灵的内在机理分析

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短期“运动式”的工作方式看似有声有色，实质是流于形式，对档案工作无利甚至有害，可能造成档案资源的完整性遭到削弱，档案事业应有的连续性被打破。

“官僚体制”的管理模式形成“运行不畅”的局面我国现行的档案行政管理体制是一种层级分明、制度严格、权责明确的组织运行模式。这种官僚体制曾经对我国档案事业的发展发挥过重要作用，但随着民主政治的发展及公共行政理论与实践的推进，传统档案管理模式的缺陷逐渐凸显，从而在档案管理工作中形成“运行不畅”的局面。1.目前档案管理是一种层级节制式的组织结构，注重统一指挥，强调简单制度式的执行，导致档案部门的僵化与迟钝。2.在档案行政管理系统中，高效率的信息传递和处理对于提升档案管理工作的科学性是不可或缺的，金字塔式的档案行政管理模式尽管对于分配各项任务和处理自上而下的指令可能是一种有效率的结构，但在处理档案基层自下而上的信息时，却缺少有效的通道。3.档案行政管理人员参与对档案基层工作专业人员的监管，但他们并不总是具备专业业务知识专长，这对于档案基层工作者而言，在服从上级档案官僚指令或组织的规则与服从自己对档案专业原则之间就存在着严重的冲突。

“垄断式”的管理体制造成档案机构“力不从心”垄断式的档案管理体制要求档案行政管理部门能够垄断式地承担起管理各项档案工作事务的责任，这就要求档案部门能够拥有开展档案管理工作需要的人力、物力和相关管理资源。但在我国现有国情下，档案事业并未得到国家应有的重视，缺乏日常工作开展所需的必要资源，也不能够单独地解决档案工作中所面临的各项难题，客观条件制约了档案部门改进工作的意愿和能力。不仅如此，在垄断体制下，档案部门习惯于采用垄断式的工作方式开展各项档案管理工作，只注重本部门工作的自由与方便，忽视社会对档案工作的需求，致使档案部门工作效率、质量及效益的低下。

单一评价主体造成工作中的“监督缺位”长期以来，对档案行政管理部门的评价基本上是“政府主导——上级评价”的运行模式，这种模式下，社会对档案工作的评价意见被完全忽略，或者经常是“被代表”。单一的评价主体模式下，档案工作更多地是系统内部的“圈内看档案”，“且都是兄弟单位，低头不见抬头见，和谁过不去都不好”[3](P53)，难以真正发现工作中的不足，并严重脱离社会工作实践，给档案工作造成了负面的影响，如档案工作中的服务意识淡薄、工作行为不透明、馆藏结构不合理、工作效率低下、工作模式封闭等种种弊端皆与之有着重要的关系。而反观与档案工作同属于国家科学文化事业的图书馆，其评价主体包括政府机构、图书馆行业协会、各类图书馆、用户和第三方机构，多主体的监督评价机制对图书馆事业的整体发展起到了积极的作用。[4](P35)

档案行政管理失灵的消解路径

（一）由“人治”到“法治”各级档案行政管理机构必须依据法律赋予的权限，在其职权范围内，依照法定的程序，在遵循档案工作客观规律的基础上，对国家档案事务进行有效管理，[5](P31)不能因中心工作的变化、领导的更换等而随意改变，那种超越法律的行为就是对自身权力的滥用，对社会公意的违背，对档案事业的不负责。首先，应强化档案行政管理部门依法治档的意识，充分认识到依法治档对档案事业发展的重要性，提升法治的自觉性和责任感，避免工作中主观而随意的“人治”行为；其次，加强对档案工作的研究，探究其工作规律，在此基础上结合各部门的工作具体情况，建立和完善依法治档相关的制度体系，确保档案事业发展中有法可依，从而在制度的平台上实现档案工作的有效开展；再次，加强档案行政执法，建立档案部门工作行为的监督约束机制，对档案工作中的不作为和工作失当的“人治”行为进行责任追究，使不规范的“人治”行为失去生存的土壤，形成“进退有据”的档案行政管理模式；此外，档案行政管理部门还应主动接受政府、人大、司法、社会各界的监督，使档案行政管理工作行为透明公开地运行。

（二）由“机械官僚制”到“改良官僚制”加强档案行政管理机构改革，按精简、高效的原则，对原有档案管理机构进行重新整合，原则上要求档案决策、执行、监督部门分离；调整组织结构，压缩层级，实现由金字塔型向扁平化转变；利用现代化的信息网络技术吸纳系统内外民众的参与，实现资源的共享，提升档案工作系统的工作效率、责任性与回应性。推行人性化的档案行政管理模式，加强学习型、开放型组织建设，缩短档案顶层部门领导与基层档案工作人员的距离。将原有高度集中的档案管理权限适当下移，更多地由基层档案管理部门和档案专业技术人员根据各部门具体情况实施区别化的管理。树立档案工作开放的理念，改变传统的档案内部封闭式的管理，加强档案机构与系统外各部门的联系与沟通，建立面向社会的开放式的管理体系，积极响室业务•馆RCHIVESAEANAGMMENT应社会对档案工作的诉求，适应时代新的需要。

（三）由“垄断”到“协作治理”在我国现有的行政管理体制下，虽然档案行政管理部门是管理档案工作的主体职能部门，但由档案部门单独“垄断式”地承担起档案事业发展的全部责任既不合理也不公平，档案部门对档案工作的责任不是无限的，也有其应有的边界。档案部门在工作中存在诸多仅靠自身力量难以解决的问题，要想做好新时期档案管理工作，就必须大力开展跨部门合作，协调整合档案管理的社会资源，形成广泛的协作伙伴关系，建立起“档案部门主导，多方参与的协作治理体系”，充分发挥包括政府、档案机构、相关职能部门、社会公众、专家、媒体等各方的作用，共同应对档案工作中所遇到的问题。在包括档案事业发展规划、档案工作经费、档案政策的制定和执行、档案具体业务管理等相关工作中档案部门都要吸纳各方的参与，听取社会的意见，争取各方的支持与理解，在各方的共同参与下有效提升整体档案工作水平。

（四）由“单一评价主体”到“多元评价主体”公共受托责任是我们建立档案行政管理工作多元评价主体体系的理论依据，档案部门的管理工作与社会存在着公共受托责任关系，因此档案部门应以最大善意按相关法规的要求，提高档案的管理和使用效能，向社会公众提供优质的档案服务。根据档案部门公共受托责任的产生责任关系链，结合我国社会发展环境、公民参与意识、档案工作管理体制等具体因素考虑，在我国目前档案行政管理工作评价中可将政府、档案行政部门、档案行业协会、档案馆、民意机构、第三方评价机构、社会公众等纳入评价主体体系。[6](P16)构建我国档案行政管理工作的多元化评价主体体系，加强档案行政管理部门与评价主体之间的互动，充分发挥各评价主体的作用，可以使评价结果更为客观，从而有针对性地改进和提升部门的整体档案管理工作水平。

结语

在现代社会中，我国现有的档案行政管理工作存在诸多的不足，理论实践界也一直在进行深入的探讨。为促进我国档案事业在新时期的健康发展，我们就需要对目前的档案行政管理工作进行反思和完善，需要进行理论的研究和实践的探索，并对现有的档案行政管理工作进行理念创新、模式和体制的优化、评价机制的完善。也只有这样，档案行政管理工作才能与时俱进，与快速发展的社会环境相匹配，从而不断推动我国档案事业的科学发展。

作者：吴加琪周林兴单位：南京信息工程大学档案馆副研究员南昌大学人文学院历史系副教授