浅谈行政决策风险的产生及防范
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（一）行政决策风险缺乏防范意识
行政机关在行政决策过程中的侵权行为，影响着政府的形象，阻碍了行政法治的进程，其危害不言而喻。一些行政决策往往是打着发展地方经济，兴办公益事业的幌子进行的，教育、卫生、体育、环保、防洪、扶贫、城建等便是行政行为侵权的多发领域。如河南省南阳市高新区的一个高污染化工企业，未取得环评手续擅自开工生产，经群众举报后，环保部门多次责令停产。在企业继续违法生产的情况下，高新区环保局函请供电部门断电。这一举动被企业指称是违法行政告上法庭，向高新区管委会索赔270余万元。而法院的两审判决均认定，断电行为违法。这个案例不仅反映出我国当前在环境污染治理上缺乏行之有效的手段，如何在依法行政的前提下治理好环境污染，同时也反映出行政决策不能有随意性，不得与国家法律相违。这种借“理”行政侵权具有很大的隐蔽性。一些侵权的行政决策行为作出由于其合法性存在问题，所以制定机关大多是要求有关单体“作为大事来抓”、“做好宣传，”，有些甚至规定不能强迫，自愿缴纳，等等，然而实际操作时则是强制执行，毫无商量余地。这种侵权行为的目标特定，对象普遍，它侵犯的是不特定的大多数人的利益。另外，有些侵权损害结果无法救济。我国行政诉讼法明确规定，抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围，相对人不能就行政机关立法行为或制定规范性文件的行为提起诉讼，以保护自身合法利益。虽然对抽象行政行为违法也有权力机关和行政机关的监督补救办法，但对其造成的相对人的损害后果法律没有设定相应的救济措施。
（二）行政决策程序缺乏法律保障
要保证决策质量，减少决策失误、防止决策风险的发生，行政决策就应按照严格的法定程序进行，杜绝个人的任意决策，拍脑袋决策。但至今我国尚没有一部公开、统一的法律规定行政决策程序。实践中比较多的是各级政府制定内部规范，对行政决策程序提出基本原则和大致框架，自2005年以来，不少地方政府还出台了专门立法。如甘肃、广西、重庆等地都相继出台了关于行政决策的地方性立法，很多内容沿袭了国务院《关于加强依法行政的实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》中确立的原则和制度，如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等制度，但如何将这些制度落实，发挥作用等技术的细节，却很少涉及，在细化、量化措施，保证实现制度目的的技术设计层面建树并不多。
(三)行政决策责任缺乏严格的法律规定
权责一致是管理的一项基本原则。著名管理学家法约尔说：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要的补充。凡权力行使的地方，就有责任。”权力与责任要成正比例，权力越大，责任也越大。若有权无责，必将导致权力的滥用；有责无权则目标不能达成。权责一旦脱节，必然使管理产生混乱。我国的行政决策体制中就存在权责脱节的现象，要么有权无责，要么责任模糊。
二、行政决策风险防范的法律路径
（一）提高决策者素质，防止行政自由裁量权的滥用决策最终必须由少数决策者决定取舍，决策者决定决策的效果如何。有学者指出，决策失误产生的原因有三种。其一，危险源增多与管理者侥幸心理竞合，累积形成事故隐患，构成决策失误。其二，由于社会系统的复杂性，增加了管理难度，决策者心理负荷增加，产生决策失误。其三，无论整个社会还是其中的组织，都是由人构成的。决策者能力素质的任何一个方面出现不应有的缺失都可能造成决策失误。所以防范行政决策风险的关键在于决策者素质的提高。决策者必须不断的提高自身的修养，包括文化修养、道德修养和纪律修养等等。其中，现代科学管理理论与行政法律知识的素养对于提高行政决策者的素质尤为重要。在行政决策中决策者的随意性将不可避免的增加了决策的风险，其带来的后果难以预测，决策的负面后果所形成的危害要求决策者必须慎用手中的权力。不仅要考虑行政的自由裁量能够提高行政效率等优点，同时也需要防止自由裁量被滥用。“行政自由裁量权是行政主体在行政管理活动中所拥有的，可以根据具体情况和自己的意志，自行判断、自行选择采取最为合适的行为方式及其内容的一种行政权力”。由于行政自由裁量的存在本身有其合理性，所以想要采取彻底剪除行政自由裁量的方法来获得法治主义的统一与贯彻，绝对是行不通的。我们需要的是寻找有效的控制机制，让“法律终止的地方”真正是“个案正义的开始”。
（二）建立健全行政决策程序，保障行政决策的民主性、科学性首先制定一部完整、统一的行政程序法，在其中设专章规定行政决策程序。通过立法，对普通行政决策的步骤、顺序、方式、时限等做出明确规定。通过设置义务性规范，对决策主体的行为进行刚性约束，防止违反决策程序决策，避免决策过程中的随意性，减少决策失误；通过设置权利性规范，鼓励、支持行政相对人、社会公众参与行政决策的过程,监督行政机关依法决策，从而为依法科学民主决策提供坚实的法律保障。在这方面，地方立法已有实践：如二00八年十月一日实施的《湖南省行政程序规定》是我国第一个规范地方行政程序的立法。在第三章对重大行政决策程序有详实、科学、民主的规定，该规定为政府部门在作出行政决策时提供了法律依据，使得行政决策程序更加规范化和法制化。它的颁布对我国行政决策程序的法制化极具现实意义。
（三）明晰决策责任，完善行政决策法律监督机制“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”是依法行政的基本内涵。行政决策失误，尤其是高层行政决策失误造成的损失比贪污腐化造成的社会危害性还大。分清决策主体及其工作人员的责任，强化违法决策责任追究，可以增强决策者的责任心，是有效预防决策风险的途径之一。首先要明确责任追究的主体。按照“谁决策，谁负责”的原则，集体决策就集体负责，个人决策就个人负责。集体决策无疑从某种程度上加强了决策的科学性，提高了决策的质量，但是“法不责众”的思维方式往往令一些决策者存有侥幸心理，也往往是消极行政的挡箭牌。这往往也成为影响集体决策在规避决策风险中所起的作用的一大障碍。所以需要对于行政决策中的责任进行明晰，但是也必须考虑到权力不能过于集中，因为这样将会不可避免地影响到决策过程中集体的智慧，也将破坏集体决策的科学性和公平性。对此，行政机关可以实行少数服从多数的原则，建立无记名投票表决机制，建立不同意见记录在案制度等，有利于克服行政首长的草率决策，也有利于失误责任的界定。其次是要有明确的责任追究方式。在行政决策过程中，决策者只有存在主观故意或过失，并已造成一定的后果，才应当承担相应的责任。即使行政决策行为被认定为失误，只要决策的公务人员主观上不存在过错，就可以减轻或不承担法律责任。对于主观上有过错的决策者应视不同情况给予不同的责任追究：一般由党纪、行政处分；触犯刑法的，还可以追究刑事责任；还有一些特别的追究方式：一般表现为行政首长的公开道歉、自请处分或引咎辞职。最后，应建立以“人大”、“政协”及各种群众组织的监督职能为主的监督体系，逐步形成上级接受下级监督、党内接受党外监督、领导接受群众监督以及司法监督、行政监督、舆论监督等多种方式相结合的监督体系，以保证决策的科学制定和有效执行。
作者：夏青青单位：淮安市行政学院
